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DGa8 – Les ouvrages de protection collective contre les risques naturels 

Dernière mise à jour : février 2014

Sommaire :   

 

Le but de cette fiche n’est pas d’aborder les outils d’aide à la décision permettant à un groupement de collectivités en charge d’un bassin de risque étendu (comme par exemple en matière d’inondation) ou à un maire face à un évènement ponctuel de se prononcer sur l’opportunité de réaliser ou de conforter un dispositif de protection permanente ; un tel dispositif n’est ou ne devrait être qu’un élément d’une politique plus globale de prévention à mener sur le territoire concerné et intégrant la notion de risque acceptable.

Par ailleurs, cette fiche ne prétend pas non plus aborder tous les aspects de la problématique relative à ce mode de protection, en particulier diverses questions pour lesquelles les réponses doivent être différenciées selon la nature des phénomènes, les caractéristiques des ouvrages et les particularités des territoires concernés : c’est le cas par exemple en ce qui concerne la prise en compte ou non des ouvrages de protection dans le zonage, la constructibilité à l’aval de ceux-ci, la définition des priorités d’intervention, les sources possibles de financement, les impacts socio-économiques, etc.

Elle se limite à une présentation des grandes lignes du contexte technico-administratif dans lequel interviennent les responsables locaux pour réaliser puis entretenir dispositifs et ouvrages de protection collective.

On pourra en retenir qu’un dispositif de protection sera d’autant plus sûr qu’il relèvera d’un propriétaire (ou d’un maître d’ouvrage) unique, identifié, conscient de ses responsabilités et disposant des moyens (humains et financiers) nécessaires, qu’il sera géré par un gestionnaire compètent et aux missions parfaitement définies, qu’il aura été conçu, réalisé et contrôlé selon les règles de l’art et qu’il fera l’objet d’une surveillance et d’un entretien réguliers.

En outre, l’autorité en charge de la police générale doit être en mesure d’intervenir en cas de dépassement de capacité (si le zonage n’y a pas pourvu) ou de défaillance, ce qui suppose une bonne concertation et coordination avec les gestionnaires et autres acteurs (dont le service en charge de la protection civile et, s’il a été instauré, du service en charge du contrôle de sécurité des ouvrages).

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1  Quelles responsabilités ?

Il s’agit d’un domaine complexe qui, dans un certain nombre de cas, peut justifier une expertise juridique préalable.

L’identification du propriétaire et, le cas échéant, du gestionnaire d’un ouvrage de protection ainsi que la répartition des missions entre ceux-ci par le biais de conventions constituent des facteurs favorables, sinon indispensables, à une bonne prise en compte des préoccupations de sécurité.

Le guide réalisé par le Centre européen de prévention du risque d’inondation (CEPRI) à l’attention des élus insiste sur ces préalables dans le cas particulier des digues.

CEPRI, Les digues de protection contre les inondations : l’action du maire dans la prévention des ruptures, 2008, 46 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du CEPRI

 

1.1  Les rôles respectifs du propriétaire, du maire et de l’Etat

Le propriétaire d’un ouvrage de protection en est responsable : il doit notamment en assurer la surveillance régulière et l’entretien soit directement soit par l’intermédiaire d’un gestionnaire ; en cas de dommage à des tiers, la responsabilité du propriétaire et/ou du gestionnaire peut se trouver engagée, du fait d’un dysfonctionnement, voire d’un déficit de sécurité. Ils se trouveront alors directement impliqués, en tant que responsable(s) de l’ouvrage, mais aussi, le cas échéant, avec les divers participants à la conception et à la réalisation de l’ouvrage (article 1386 du Code civil : « Le propriétaire d’un bâtiment est responsable du dommage causé par sa ruine, lorsqu’elle est arrivée par suite du défaut d’entretien ou par le vice de sa construction »).

Par ailleurs, le maire, du fait de ses pouvoirs de police générale (articles L.2212-2.5° et L.2212-4 du Code général des collectivités territoriales), peut se trouver également concerné, en particulier s’il n’a pas pris les mesures nécessaires en cas de danger grave ou imminent (prescription de travaux, évacuation).

Enfin, dans le cas particulier d’un ouvrage hydraulique classé (barrage ou digue), l’Etat doit s’assurer d’une part que l’ouvrage dont il autorise (ou a autorisé) l’existence ne menace pas la sécurité des personnes et des biens et d’autre part que le propriétaire ou l’exploitant remplit correctement ses obligations en matière de sécurité.

 

1.2  La problématique des ouvrages orphelins et des « faux » ouvrages de protection

Un certain nombre d’ouvrages n’ont pas de propriétaires clairement identifiés et parfois aussi pas de gestionnaires. C’est le cas d’ouvrages souvent anciens réalisés sur diverses propriétés contiguës par les habitants eux-mêmes pour se protéger, voire par une commune avec l’accord plus ou moins tacite alors des propriétaires.

Il convient donc de susciter la mise en place, si nécessaire, d’un gestionnaire unique au niveau d’un ensemble cohérent de protection et de régulariser progressivement la situation foncière tant des emprises que du corps des ouvrages (qui peuvent parfois relever de propriétaires distincts !) par acquisition ou par mise en place de servitudes administratives ou, à défaut, conventionnelles.

Le recensement et l’identification des digues constituent ainsi une tâche prioritaire que s’est fixé l’Etat ; les données recueillies sont désormais intégrées dans un système d’information modernisé, appelé Système d’information des ouvrages hydrauliques (SIOUH).

A cette problématique, peut être rattachée celle des « faux » ouvrages de protection, c’est-à-dire celle d’ouvrages assurant en fait une fonction de protection involontaire (avec éventuellement ses possibles méfaits) : ce peut être par exemple le cas de remblais linéaires, de type routier ou ferroviaire, non transparents hydrauliquement et pour lesquels le ministère en charge de l’Environnement demande dorénavant le classement comme digues, à moins de leur neutralisation ; ce peut aussi être le cas de murs d’enceinte d’anciennes propriétés, en particulier sur cônes torrentiels, et pour lesquels les communes devraient faire preuve d’une vigilance particulière lors des réflexions préalables à l’élaboration d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou lors de l’instruction de permis de démolir, etc.

 

1.3  Quid pour les fonctions de protection assurées par le milieu naturel (et notamment par la forêt) ?

Une fonction de protection générale des sols et de régularisation du régime des eaux est reconnue à un couvert végétal en bon état et notamment au couvert forestier ; peuvent s’y ajouter des fonctions de protection spécifique en particulier contre le ravinement et les crues torrentielles, les chutes de pierres et blocs ou les avalanches.

Une gestion multifonctionnelle de l’espace permettait souvent d’intégrer sans difficultés particulières les préoccupations de protection spécifique ; aujourd’hui, cette prise en compte devient de plus en plus aléatoire, en particulier en montagne où les coupes et les travaux forestiers, s’ils sont (trop) déficitaires, sont différés ou ne sont plus effectués ; or, au même titre que celui des ouvrages de génie civil, l’entretien (et le renouvellement à terme) des peuplements de protection est nécessaire.

Une bonne prise en compte de ces fonctions de protection nécessite de pouvoir apprécier les niveaux de contrôle (actuel et futur avec ou sans intervention) des aléas, non seulement constatés mais encore potentiels, par les peuplements forestiers et autres formes de couverture végétale. Elle suppose au préalable par bassin de risque une cartographie des aléas à partir de documents existants, d’expertises spécifiques (photo-interprétation, modélisations simples) et de vérifications sur le terrain ; la comparaison de cette cartographie avec celle des enjeux permet de délimiter des zones homogènes vis-à-vis des aléas et des enjeux ; parmi celles-ci, certaines pourront être qualifiées de prioritaires au vu de divers critères concernant les interventions à mener tant sur le plan sylvicole que sur celui du partenariat à développer entre forestiers, collectivités et bénéficiaires.

En effet, la question d’une prise en charge des financements nécessaires, par ailleurs sans aucun rapport avec celui qu’imposerait une substitution de la protection naturelle par des ouvrages de génie civil, se trouve de plus en plus fréquemment posée.

Aussi, diverses démarches ont été entreprises en région de montagne ces dernières décennies, en particulier par le ministère en charge des Forêts en ce qui concerne les forêts domaniales (et notamment celles relevant de la Restauration des terrains en montagne (RTM)) ainsi que par plusieurs collectivités territoriales dans le cadre de programmes européens Interreg (qui permettent une confrontation des savoir-faire et une mise à disposition d’outils et de méthodologies communs).

 

1.4  Jusqu’à quel niveau protéger ?

Un ouvrage de protection, qu’il relève du génie civil ou du génie biologique, ne peut assurer une protection efficace que jusqu’à un certain niveau ; si le phénomène dépasse ce niveau, l’ouvrage peut même accroître le risque, si les précautions nécessaires ne sont pas prises.

Dans une société où la recherche de responsabilité devient systématique (du fait des proches d’éventuelles victimes ou des compagnies d’assurance), il est compréhensible que les responsables d’ouvrage s’interrogent sur les mises en cause pouvant les concerner.  Même si la question se pose pratiquement pour tous les ouvrages de protection, le législateur n’y a apporté  une réponse qu’en matière d’inondation, dans le cadre de la loi Grenelle 2.

Ainsi, le Code de l’environnement, en son article L.562-8-1 (dans sa version actuelle modifiée), stipule : « Les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions doivent satisfaire à des règles aptes à en assurer l’efficacité et la sûreté… La responsabilité d’un gestionnaire d’ouvrages ne peut être engagée à raison des dommages que ces ouvrages n’ont pas permis de prévenir dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées.
Un décret en Conseil d’Etat fixe les obligations de conception, d’entretien et d’exploitation auxquelles doivent répondre les ouvrages en fonction des enjeux concernés et des objectifs de protection visés. Il précise également le délai maximal au-delà duquel les ouvrages existants doivent être rendus conformes à ces obligations ou, à défaut, doivent être neutralisés. Il définit les modalités selon lesquelles le représentant de l’Etat dans le département est informé des actions contribuant à la mise en œuvre de la prévention des inondations par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, du niveau de protection apporté et des territoires qui en bénéficient. »

Le projet de décret d’application avait suscité des réserves de la part notamment des associations nationales des collectivités territoriales considérant que celui-ci, implicitement, créait l’obligation à ces dernières de reprendre toutes les digues en gestion sans qu’une telle politique n’ait été introduite par voie législative et sans que des financements spécifiques n’aient été prévus. Aussi, cette préoccupation (cf. 3 ci-après) a été prise en compte par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (qui, par ailleurs, a également modifié et complété la rédaction de cet article L.562-8-1).

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2  Choix d’une  protection et contexte réglementaire associé

2.1  Eléments pour le choix d’une protection

Le choix dans la mise en œuvre d’une éventuelle protection peut s’opérer selon des stratégies généralement complémentaires fondées sur :

  • la durée, avec recours à une défense permanente faisant appel à des techniques pérennes sans intervention humaine ou/et à une défense temporaire mise en œuvre pendant une durée limitée généralement aux périodes présumées de forts risques et nécessitant généralement une analyse continue de la situation pour permettre la prise de décisions adaptées ;
  • la zone d’intervention, avec recours à une défense passive qui vise à maîtriser, à modifier ou à détecter l’écoulement d’un phénomène ou/et à une défense active qui a les mêmes objectifs non plus au niveau du transit ou de l’arrêt du phénomène mais au niveau de ses conditions de départ.

Dans tous les cas, le maître d’ouvrage ne pourra éluder la question du niveau de protection assurée par le dispositif de défense permanente qu’il envisage de créer ou de renforcer ; il devra ainsi évaluer vis-à-vis des dommages aux biens et de la sécurité des personnes :

  • l’objectif de protection, qui pourra être diffèrent de celui de l’aléa de référence tel que pris en compte dans le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) ou dans le plan local d’urbanisme (PLU) ;
  • le risque résiduel par dépassement de la capacité du dispositif (ou de l’ouvrage) suite par exemple à la survenance d’un phénomène plus important que prévu ou à une succession rapprochée d’évènements normaux ainsi que, dans de telles circonstances, la possibilité ou non de survenance d’un sur-aléa ;
  • le cas échéant, le niveau ultime de sécurité apporté par le dispositif (ou l’ouvrage), celui-ci étant au moins égal à l’objectif de protection ; la marge entre les deux niveaux a pour objet de limiter, au moins pendant un certain temps, l’importance du risque résiduel à l’aval en évitant le sur-aléa et de permettre la mise en œuvre des mesures d’anticipation préalablement prévues par exemple dans le plan communal de sauvegarde (PCS) (évacuation, etc.) ;
  • la marge d’incertitude entourant ces diverses évaluations, qui peut être parfois très significative si on en examine les principales composantes, notamment celles concernant la détermination d’une période de retour ou d’une probabilité d’occurrence, la caractérisation physique d’un évènement, l’interaction phénomène-obstacle, la modélisation (tant au niveau du modèle lui-même que dans sa mise en œuvre, avec une plus ou moins bonne prise en compte des paramètres de terrain, topographie en particulier) ;
  • la robustesse globale des dispositions prévues (dispositif de protection de défense permanente et, le cas échéant, mesures complémentaires de défense temporaire), la faisabilité effective de mise en œuvre en période critique et le maintien de leur efficacité dans le temps.

Aussi, c’est à la robustesse globale du système de protection, dont les modalités de gestion du risque résiduel, que les décideurs (maîtres d’ouvrage, autres gestionnaires du risque) doivent prêter attention, la détermination précise de la probabilité de dépassement du niveau de protection assuré par les ouvrages prévus étant secondaire ; c’est également sur cette politique globale que devra porter ultérieurement l’information préventive de la population.

Le choix que doit effectuer le maître d’ouvrage va dépendre à la fois de la nature du phénomène redouté, des caractéristiques du site et de ses enjeux, des contraintes techniques, environnementales, réglementaires, juridiques, financières. Il ne pourra s’effectuer qu’après toute une série d’études et de concertations ; la mise en œuvre du dispositif sera en outre généralement conditionnée à la délivrance d’une autorisation administrative.

Enfin, une remise en cause du choix initial ne peut jamais être écartée suite par exemple à l’amélioration des connaissances sur le phénomène, à une évolution non prévue de celui-ci du fait d’évènements exceptionnels ou du changement climatique, à l’apparition de nouvelles techniques, à la modification du niveau de sécurité exigée par la réglementation, etc. Cela nécessitera alors un réexamen complet de l’ensemble des dispositions en place.

 

2.2  Dispositions réglementaires spécifiques aux ouvrages hydrauliques

Le décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 relatif à la sécurité des ouvrages hydrauliques et au Comité technique permanent des barrages et des ouvrages hydrauliques et modifiant le Code de l’environnement, a profondément transformé les pratiques antérieures fondées sur divers régimes juridiques pourvus ou non de textes spécifiques : il soumet, par application de la loi sur l’eau du 30 décembre 2006 (article L.213-3-III du Code de l’environnement), à une même réglementation l’ensemble des barrages de retenue de plus de 2 mètres de haut, quels que soient leur vocation, leur situation par rapport à un cours d’eau et leur régime juridique ainsi que quasiment toutes les digues de protection contre les inondations et les submersions.

Par ailleurs, un décret devrait prochainement modifier un certain nombre des dispositions en vigueur et surtout les compléter en fixant, conformément à l’article L.562-8-1 du Code de l’environnement (voir § 1.4 ci-dessus) :

  • d’une part les obligations de conception, d’entretien et d’exploitation auxquelles doivent répondre les ouvrages en fonction des enjeux concernés et des objectifs de protection visés ;
  • et d’autre part les modalités de mise en conformité, voire de neutralisation, des digues de protection contre les inondations et les submersions, qu’il s’agisse d’ouvrages régulièrement autorisés ou d’ouvrages faisant office de digues (voir § 1.4 ci-avant).

Des dispositions communes relatives à la sécurité et à la sûreté des ouvrages hydrauliques qu’ils soient autorisés, déclarés ou concédés, figurent désormais au Code de l’environnement ; elles portent sur le classement des ouvrages (articles R.214-112 / 114), l’étude de dangers (articles R.214-15 / 17), le Comité technique permanent des barrages et des ouvrages hydrauliques (CTBOH) (articles R.213-77 / 83) et les organismes agréés (articles R.214-148 / 151).

Les barrages et les digues sont ainsi répartis en plusieurs classes, selon leur importance et, en sus pour les digues, selon la population protégée ; le préfet peut modifier le classement d’un ouvrage lorsqu’il estime que celui-ci n’est pas suffisant pour assurer une prévention satisfaisante pour la sécurité des personnes et des biens au regard des risques qu’il crée.

  • Barrages : sont notamment concernés les barrages écrêteurs de crues, les ouvrages de ralentissement dynamique ainsi que les plages de dépôt, mais non les ouvrages actifs de correction torrentielle mis en œuvre selon la politique de Restauration des terrains en montagne (RTM), conformément à la circulaire d’application du 8 juillet 2008 relative aux ouvrages autorisés ou déclarés. Le classement des barrages et les dispositions spécifiques les concernant sont traités dans une fiche particulière et ne seront pas repris ici.


Fiche RT4 : Risque de rupture de barrage

 

  • Digues de protection contre les inondations et les submersions : le recensement effectué par le ministère en charge de l’Environnement début 2011 faisait apparaître 8 860 km d’ouvrages de protection, soit 8 320 km contre les inondations fluviales et 540 km contre les submersions marines (dont environ 3 000 km en bon état, 2 000 km à entretenir, 1 000 km en état dégradé et 2 860 km restant encore à évaluer).

La grille ci-dessous présente le classement des digues selon 4 niveaux :

 

Classe

(article R.214-113 du CE)

Caractéristiques de l’ouvrage et populations protégées

(décret du 11/12/2007)

A

Ouvrage pour lequel :

H ≥ 1 et P > 50 000

B

Ouvrage non classé en A et pour lequel :

H ≥ 1 et 1000 ≤ P ≤ 50 000

C

Ouvrage non classé en A ou B et pour lequel :

H ≥ 1 et 10 ≤ P < 1000

D

Ouvrage pour lequel :

soit H < 1, soit P < 10

 

où :

    • « H » représente la plus grande hauteur mesurée verticalement entre le sommet de l’ouvrage et le terrain naturel du côté de la zone protégée à l’aplomb de ce sommet ;
    • « P » la population maximale exprimée en nombre d’habitants résidant dans la zone protégée, en incluant notamment les populations saisonnières ;

Le décret d’application (à venir) de l’article L.562-8-1 du Code de l’environnement devrait notamment spécifier que l’arrêté d’autorisation fixera désormais pour une digue :

    • d’une part, son objectif de protection qui doit être compatible avec le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI),
    • d’autre part, son niveau ultime de sûreté, c’est-à-dire le niveau pour lequel la digue ne présente pas de risques significatifs pour les personnes lorsqu’elle est sollicitée sous l’effet d’un phénomène d’intensité exceptionnellement élevée ainsi que pour tout évènement de même nature d’importance moindre ; ce niveau ultime de sécurité (qui ne peut être inférieur à l’objectif de protection) est évaluée dans le cadre de l’étude de dangers.

D’une façon générale, les dispositions que doivent mettre en œuvre les constructeurs et les gestionnaires selon la classe de la digue reposent sur les mêmes principes que ceux concernant les barrages, aux adaptations techniques près et en tenant compte de la fragilité relative de ce type d’ouvrage au vu des enjeux (articles R.214-118 / 147 du Code de l’environnement) ; c’est ainsi par exemple que toutes les digues de protection contre les inondations et les submersions relèvent du régime de l’autorisation au titre de la « nomenclature eau » (3.2.6.0), que les digues de classe A, B et C doivent faire l’objet d’une étude de dangers, que les digues de classe A et B sont soumises tous les 10 ans à une revue de sûreté.

Ce volet réglementaire ne sera pas d’avantage traité ici d’autant qu’il est développé dans un guide spécifique du CEPRI.

 

CEPRI, Les digues de protection contre les inondations (mise en œuvre de la réglementation issue du décret n°2007-1735 du 11/12/2007), 2010, 86 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du CEPRI

 


Jurisques 2013, fiche 50 : Sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques sur le site prim.net

 

2.3  Dispositions réglementaires relatives à la prise en compte de la fonction de protection du couvert végétal et notamment forestier

En sus de diverses réglementations à caractère général prenant en compte cet objectif de protection et figurant notamment au Code rural et de la pêche maritime et au Code forestier, on peut citer des dispositions plus spécifiques telles la délimitation de « zones d’érosion » avec définition de programmes d’action, les servitudes liées aux forêts de protection ou à la RTM, les prescriptions éventuelles des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN).


Fiche DGa7 : Outils réglementaires contribuant à la maîtrise du ruissellement pluvial et de l’érosion

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3  Cadre technico-administratif pour la réalisation d’un ouvrage ou d’un dispositif de protection collective

Sous l’Ancien Régime, la protection contre les risques naturels relevait le plus souvent des habitants ou des propriétaires, généralement regroupés en associations. Ce principe n’a jamais été remis en cause : c’est ainsi par exemple que la loi du 16 septembre 1807 sur le dessèchement des marais inclut, suite aux débats, des dispositions en matière d’endiguement toujours en vigueur : «Article 33 – Lorsqu’il s’agira de construire des digues à la mer, ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables, la nécessité en sera constatée par le Gouvernement, et la dépense supportée par les propriétés protégées, dans la proportion de leur intérêt aux travaux ; sauf les cas où le gouvernement croirait utile et juste d’accorder des secours sur les fonds publics » ; elle accordait par ailleurs aux associations un statut leur donnant la possibilité d’interventions à caractère obligatoire avec en contrepartie un contrôle accru de leur fonctionnement. Ce statut fut renforcé et adapté notamment en 1865 et en 2004.

La politique globale et très volontariste du Second Empire en matière d’aménagement du territoire donna à l’Etat un rôle prédominant pour la mise en œuvre de certaines actions de protection, comme par exemple avec la loi du 28 mai 1858 relative à l’exécution des travaux destinés à mettre les villes à l’abri des inondations ou les lois du 28 juillet 1860 sur le reboisement des montagnes puis du 6 juin 1864 sur le regazonnement des montagnes.

Ce n’est que plus récemment que les collectivités territoriales prirent véritablement une place active, non plus seulement en participant (volontairement ou pas !) au financement mais directement en tant que maître d’ouvrage, par le biais généralement de groupements  de collectivités ou de syndicats mixtes (dont par exemple, en matière de prévention des inondations au niveau d’un bassin, l’établissement public territorial de bassin (EPTB)), avec les avantages (efficacité, etc.) et les inconvénients (coût budgétaire, déresponsabilisation des habitants protégés, etc.) en résultant.

Le constat des difficultés rencontrées aujourd’hui dans la gestion et l’entretien de trop nombreuses protections (digues notamment), en particulier du fait de l’absence d’un gestionnaire clairement identifié localement, impose que tout nouvel ouvrage soit réalisé dans un cadre juridique rigoureux, en particulier pour ce qui concerne tant le choix d’un maître d’ouvrage capable d’assumer effectivement ses responsabilités bien au-delà de la seule construction que la mise à disposition du foncier.

Une clarification des responsabilités concernant le risque d’inondation est désormais en cours : en effet, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles dévolue aux communes et aux EPCI à fiscalité propre substitués à leurs communes membres un bloc de compétence – dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement – relatif à la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations et instaure un financement dédié à la mise en œuvre de cette compétence (articles différés L.211-7 modifié et L.211-7-2 du Code de l’environnement) ; elle renforce également le rôle des EPTB et crée des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE), EPTB et EPAGE pouvant exercer par transfert ou par délégation tout ou partie des missions constitutives du bloc de compétence (article L.213-12 du Code de l’environnement). La plupart des dispositions prévues, qui modifient également le Code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les compétences des EPCI en ce domaine, devraient entrer en vigueur à l’horizon 2016.

Le bloc de compétence, exercé « sans préjudice de l’obligation d’entretien régulier du cours d’eau par le propriétaire riverain …, ni des missions exercées par les associations syndicales de propriétaires … », comprend 4 des missions figurant à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement (article définissant notamment les possibilités d’utilisation de la déclaration d’intérêt général (DIG) par les collectivités dans le domaine de l’eau) : aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ; entretien et aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès ; défense contre les inondations et contre la mer ; protection et restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines. Il ne comprend pas par contre d’autres missions figurant à ce même article, qui demeurent facultatives, telles que par exemple la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l’érosion des sols, les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile.

La loi définit également les principes relatifs à la mise à disposition des digues appartenant à une personne morale de droit public au profit des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents pour la défense contre les inondations et contre la mer, ainsi que celles de création de servitudes notamment sur les terrains d’assiette ou d’accès (articles L.566-12-1 / 2 du même Code).

 

3.1  Les principaux acteurs

L’étude puis la réalisation d’un projet de protection collective (ou de renforcement) suppose un  maître d’ouvrage qui peut être :

  • une association syndicale (AS) de propriétaires (libre, autorisée ou constituée d’office ; les deux dernières formes leur donnant un caractère d’établissement public). Une telle association est habilitée à mener la construction, l’entretien ou la gestion d’ouvrages ou la réalisation de travaux, ainsi que les actions d’intérêt commun, en vue notamment de prévenir les risques naturels, d’aménager ou d’entretenir des cours d’eau, lacs ou plans d’eau (article 1 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1erjuillet 2004). C’est la voie recommandée, par exemple :
    • en matière de défense des forêts contre l’incendie (DFCI), pour assurer l’équipement préventif des massifs dans les départements à risque élevé ou moyen (articles L.132-2 / 3, L.134-2 et R.132-6 / 8 du Code forestier) ou mettre en œuvre le débroussaillement obligatoire (article L.131-15 du Code forestier) ;
    • en matière de PPRN, pour réaliser certains travaux nécessaires à la prévention des risques (entretien des espaces, réalisation, gestion et entretien d’ouvrages ou de matériels) conditionnant la réalisation de constructions ou d’aménagements nouveaux (article R.562-4 (3°) du Code de l’environnement).
  • une collectivité territoriale (dont la région ou non, selon le code concerné), un groupement de ces collectivités ou un syndicat mixte. Conformément à la loi du 27 janvier 2014, communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles exerceront prochainement de plein droit (dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement) la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations. La légitimité de leur intervention, hors cas d’extrême urgence, nécessite d’être confirmée par la déclaration d’utilité publique ou la déclaration d’intérêt général (ou d’urgence) des travaux ; cette dernière procédure permet en outre de faire participer financièrement (hors dépenses relatives au bloc de compétence transféré concernant la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations), comme c’est la règle pour les AS, les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt. L’entretien des travaux réalisés, qui est rendu obligatoire, peut être confiée à une association syndicale autorisée (ASA) (existante ou à créer au besoin d’office).

Après avoir précisé les besoins, mené, au besoin avec l’appui de bureaux d’études spécialisés et un pilotage externe, les études de pré-programmation nécessaires, en particulier pour comparer les diverses solutions permettant d’atteindre l’objectif de protection fixé, puis validé le pré-programme, le maître d’ouvrage pourra engager la phase opérationnelle. Pour cela, il va s’entourer d’une équipe constituée, à moins de compétences internes et selon la complexité du projet, d’intervenants extérieurs aptes à assurer, le cas échéant dans le respect de la « loi MOP » (ensemble de textes relatifs à la maîtrise d’ouvrage publique et ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, applicable notamment aux collectivités territoriales et aux ASA), les missions :

  • de conduite d’opération sous forme d’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO), souvent décomposée en plusieurs volets : AMO générale (administrative), AMO technique et AMO financière ;
  • de maîtrise d’œuvre et de coordination SPS (Sécurité et Protection de la Santé) ; dans le cas particulier d’un projet de réalisation ou de modification substantielle d’un barrage classé ou d’une digue classée, le maître d’œuvre devra être agréé et assurer au minimum les différentes missions figurant à l’article R.214-120 du Code de l’environnement.

A chacune des phases d’élaboration successives notamment du pré-programme et du programme, puis de l’avant-projet et du projet, le maître d’ouvrage devra veiller à ce que soient bien menées les concertations souhaitables avec les collectivités, organismes, associations et tiers concernés (avec par exemple, selon l’importance de l’opération, mise en place d’un comité consultatif, organisation de réunions publiques et d’ateliers) ainsi que les consultations officielles ou officieuses nécessaires ou opportunes.

Par ailleurs, dès le lancement des études pré-opérationnelles, une attention particulière devra être portée aux relations avec les services en charge de l’instruction technico-administrative (future) du dossier afin que ce dernier prenne correctement en compte les exigences d’un contexte réglementaire souvent complexe et ne soit pas retardé ultérieurement par méconnaissance d’une disposition particulière ou locale. Il en sera de même avec les services des organismes susceptibles d’apporter un financement (Etat, Région, Département, etc.) pour s’assurer de la conformité du projet avec les critères d’attribution des subventions et permettre l’établissement en commun du plan prévisionnel de financement et de son échéancier indicatif.

 

3.2  La libération du foncier

La libération du foncier nécessaire à l’implantation du dispositif, préalablement à sa réalisation, peut s’avérer une contrainte forte, notamment si les emprises sont importantes : cela justifie de se préoccuper très tôt, avec le concours notamment des organisations professionnelles agricoles, de l’impact que peuvent représenter, pour les propriétaires et pour les exploitants, les acquisitions et autres possibles changements d’affectation des terrains (cas des champs d’inondation par exemple) et d’en tenir compte lors des études préalables à l’élaboration du projet global de prévention. Cela ne justifie pas pour autant de sacrifier la fonctionnalité d’un projet (du fait par exemple d’une emprise utile insuffisante) ou de compromette à terme sa fiabilité en ne respectant pas les règles de l’art (pentes maximales pour les berges et pour les talus par exemple), faute d’accord de la part de quelques riverains.

Une fois le principe de protection arrêté, outre la poursuite des concertations locales, le recours très tôt à des prestataires spécialisés (société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), cabinet de géomètres) pour intervenir par acquisitions et échanges amiables peut limiter le nombre de cas de mise en œuvre ultérieure de procédures administratives spécifiques, souvent lourdes et longues (expropriation, servitudes).

La régularisation, par ailleurs, de situations anciennes pour lesquelles la propriété des emprises des ouvrages est ambiguë est nécessaire afin d’éviter toute difficulté en matière de recherche de responsabilités en cas d’incident ou d’accident.

L’acquisition n’est pas la seule voie pour obtenir la mise à disposition du foncier : elle peut être juridiquement impossible (cas du domaine public) ou mal adaptée au type de projet (drainage de glissements, restauration de berges de cours d’eau par exemple) ; aussi, en l’absence d’acte réglementaire spécifique (servitude administrative de passage ou/et d’aménagement, par exemple), la passation préalablement aux travaux de conventions particulières est nécessaire. A noter que l’article L.1615-2 &4 du Code général des collectivités territoriales dispose que les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient, par dérogation, des attributions du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) au titre des dépenses d’investissement exposées sur des biens dont ils n’ont pas la propriété pour les travaux de prévention contre les risques naturels présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence ; il en est de même pour les travaux effectués sur le domaine public de l’Etat à condition qu’une convention précise les équipements à réaliser, le programme technique des travaux et les engagements financiers des parties.


Fiche DGa6 : Outils de maîtrise foncière pour travaux et ouvrages de protection contre les risques naturels

 

3.3  Les procédures : instruction administrative, déclaration d’utilité publique (DUP), déclaration d’intérêt général (DIG), servitude d’aménagement

Selon les caractéristiques du projet et la réglementation, l’instruction administrative va porter sur :

  • les acquisitions foncières et les créations de servitudes nécessaires à la réalisation et à l’exploitation du dispositif de protection ;
  • l’autorisation de réaliser les ouvrages prévus, si une ou plusieurs réglementations l’exigent ; le dossier sera instruit non pas seulement au vu de son objet principal mais aussi au vu de toutes ses conséquences vis-à-vis des intérêts visés par les diverses réglementations en vigueur ; dans le domaine de l’eau par exemple, les différentes rubriques concernées de la « nomenclature eau » devront être prises en compte (articles R.214-1 / 5 du Code de l’environnement) : si nécessaire, l’étude d’incidence ou l’étude d’impact, réalisée par le maître d’ouvrage, proposera des mesures compensatoires destinées à limiter les perturbations prévisibles sur le milieu naturel (notamment vis-à-vis de la préservation de la vie biologique dont la vie piscicole et vis à vis du maintien d’un transit sédimentaire suffisant) ;
  • si une collectivité territoriale est maître d’ouvrage, l’examen de sa légitimité à intervenir, en se substituant partiellement ou totalement aux intéressés pour protéger leurs biens et assurer leur sécurité (indépendamment du pouvoir de police générale figurant à l’article L.2212-2 (5°) du Code général des collectivités territoriales).

La phase d’instruction administrative inclut diverses consultations et recueils d’avis (dont celui de l’autorité environnementale en cas d’étude d’impact) sur le dossier présenté par le maitre d’ouvrage avant sa mise en enquête publique ; celle-ci peut désormais être unique au cas où plusieurs enquêtes publiques, dont au moins une « environnementale », s’avéreraient nécessaires (article L.123-6 du Code de l’environnement). L’enquête publique a pour objet « d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L.123-2. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par le maitre d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision » (article L.123-1 du Code de l’environnement). La décision (préfectorale ou ministérielle) interviendra au vu notamment de l’avis du commissaire-enquêteur (ou de la commission d’enquête), des propositions complémentaires du pétitionnaire et, le cas échéant, après consultation de diverses instances ou commissions.

Les collectivités sont habilitées à intervenir avec des fonds publics sur des propriétés privées si les travaux qu’elles se proposent d’effectuer sont reconnus d’intérêt général (ou d’urgence) ainsi que, pour certains d’entre eux, reconnus d’utilité publique ou visés par une servitude d’aménagement :

  • déclaration d’intérêt général (ou d’urgence) : en particulier, peuvent être prescrits ou exécutés  les travaux suivants lorsqu’ils présentent un caractère d’intérêt général ou d’urgence :
    • du point de vue agricole ou forestier (nonobstant les effets possibles en termes de prévention générale des risques), par les départements, les communes ainsi que les groupements de ces collectivités et les syndicats mixtes : lutte contre l’érosion et les avalanches, défense contre les torrents (jusqu’au 1er janvier 2015), reboisement et aménagement de versants, défense contre les incendies ainsi qu’accès aux équipements répondant à ces objectifs de protection ; entretien des canaux et fossés, … (article L.151-36 du Code rural et de la pêche maritime) ;
    • dans le cadre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) s’il existe, par les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les syndicats mixtes : aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ; entretien et aménagement d’un cours d’eau canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès ; maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou lutte contre l’érosion des sols ; défense contre les inondations et la mer ; protection et restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ; aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile, … (article L.211-7 du Code de l’environnement).

Les principes applicables sont fixés par les articles L.151-36 /40 du Code rural et de la pêche maritime, parmi lesquelles on peut citer l’établissement d’un programme des travaux, soumis à enquête publique, qui doit prévoir :

    • la répartition des dépenses de premier établissement, d’entretien et d’exploitation des ouvrages, avec la possibilité de faire participer à celles-ci les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt, à l’exception toutefois, à brève échéance, du financement des dépenses relatives au bloc de compétence transféré aux communes concernant la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations ; toutefois, si le montant de la participation aux travaux est supérieur au tiers de la valeur avant travaux du bien immobilier qui en bénéficie, son propriétaire peut en exiger l’acquisition,
    • les modalités d’entretien ou d’exploitation des ouvrages, qui peut être confié à une ASA à créer (au besoin constituée d’office par décision préfectorale).

A noter le caractère obligatoire des dépenses d’entretien et de conservation en bon état des ouvrages exécutés.

Par contre, les modalités de réalisation de l’enquête publique diffèrent selon que la procédure de DIG relève du Code rural et de la pêche maritime (articles R.151-40 / 49) ou du Code de l’environnement (articles R.214-88 / 103).

Peut par ailleurs être associée à la DIG l’institution d’une servitude de passage spécifique, d’une largeur maximale de 6 m, afin de permettre l’exécution des travaux ainsi que l’exploitation et l’entretien des ouvrages installés sur les propriétés privées ; ce sont alors les dispositions spécifiques du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique qui s’appliquent (articles L.151-37-1 /38 et R. 152-29 / 35 du Code rural et de la pêche maritime ; articles L.211-7 et R.214-98 du Code de l’environnement).

A noter que les travaux d’entretien et de restauration des milieux aquatiques sont dispensés d’enquête publique (au titre de la DIG) s’ils n’entraînent aucune expropriation et si aucune participation financière n’est demandée aux personnes intéressées (article L.151-37 du Code rural et de la pêche maritime) ; doivent néanmoins être mises en œuvre, pour l’occupation temporaire des terrains, les dispositions de l’article 3 de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics.

Enfin, des dispositions spécifiques sont prévues pour faire face notamment à des situations de péril imminent.

  • déclaration d’utilité publique : c’est le cas par exemple :
    • en matière de travaux de restauration et de reboisement sur terrains classés RTM (articles L.142-7 / 9 et R.142-21 / 30 du Code forestier) ;
    • en matière de travaux d’aménagement et d’équipement (à l’exclusion des travaux de mise en culture) dans les périmètres de protection et de reconstitution forestière pouvant être créés dans 32 départements considérés comme à risque élevé vis-à-vis des incendies de forêts ; à noter la possibilité de faire participer, dans les conditions d’une DIG, les personnes qui ont rendu ces travaux et aménagements nécessaires ou qui y trouvent un intérêt (articles L.133-3 / 11 et R.133-12 / 19 du Code forestier).
  • servitude d’aménagement : c’est le cas par exemple :
    • en matière de création et d’entretien de voies DFCI dans les communes où se trouvent des « bois et forêts classés à risque d’incendie » par l’autorité administrative compétente de l’Etat en application de l’article L.132-1 du Code forestier (départements considérés comme à risque moyen) ou des « bois et forêts réputés particulièrement exposés au risque d’incendie » conformément à l’article L.133-1 (32 départements considérés comme à risque élevé) (articles L.134-1 / 3 et R.134-2 / 3 du Code forestier) ;
    • en matière de travaux de suppression, modification ou instauration d’éléments existants ou manquants faisant obstacle à l’objet d’une servitude portant sur la rétention temporaire des eaux de crue et de ruissellement, la mobilité du lit mineur en amont des zones urbanisées ainsi que la préservation ou la restauration de zones humides dites « stratégiques pour la gestion de l’eau » délimitées par un SAGE (articles L.211-12 et R.211-96 /106 du Code de l’environnement).


Fiche DGi3 : Consultation et concertation

 


 Fiche DGa6 : Outils de maîtrise foncière pour travaux et ouvrages de protection contre les risques naturels

 


Fiche R13 : Réalisation des travaux en urgence

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4  Surveillance et entretien d’un ouvrage ou d’un dispositif de protection collective

4.1  Ouvrages et génie civil

La surveillance et l’entretien réguliers d’un ouvrage ou d’un dispositif, tout au long de sa vie, est une obligation incombant au propriétaire et/ou au gestionnaire. Leur responsabilité peut se trouver engagée en cas de dommage, en particulier si l’ouvrage ou le dispositif n’a pas été conçu, exploité et entretenu dans les règles de l’art et conformément aux obligations légales et réglementaires :

  • pour les barrages et digues classés, les obligations du propriétaire ou de l’exploitant sont aujourd’hui précisément définies et les limites de leur responsabilité précisées par la loi, le décret d’application toutefois n’étant pas paru début juillet 2012 ; par ailleurs, un service de contrôle spécialisé, sous l’autorité du préfet, lui fixe des objectifs et s’assure qu’il remplit correctement ses obligations (voir § 1.4 et 2.2 ci-dessus) ;
  • pour les autres ouvrages et dispositifs, le maître d’ouvrage a généralement bénéficié, sinon d’une autorisation administrative telle la DIG (qui confère un caractère obligatoire aux dépenses d’entretien et de conservation en bon état des ouvrages), tout au moins très souvent de subventions (dont pour la plupart l’octroi était conditionné à un engagement de bon entretien).

Les méthodes de suivi, voire de surveillance, de l’état de ces autres ouvrages et dispositifs doivent être adaptées à la fois à la nature du phénomène, au type d’ouvrage et aux enjeux : par exemple, le suivi d’un merlon pare-blocs est totalement différent de celui d’un filet pare-blocs et n’exige pas non plus les mêmes compétences !

Néanmoins, dans tous les cas, il convient que le responsable de l’ouvrage :

  • tienne à jour un dossier de l’ouvrage (comprenant au minimum un descriptif, un récapitulatif des visites avec les constats et diagnostics effectués, un suivi des travaux d’entretien réalisés),
  • définisse un rythme de visite adapté (par exemple en distinguant des visites régulières essentiellement visuelles et d’autres plus approfondies, à échéance plus espacées, outre celles suivant un évènement remarquable),
  • désigne un ou des prestataires (services techniques, bureau spécialisé) capables d’effectuer constat, diagnostic et proposition d’intervention,
  • présente annuellement, hors cas d’urgence, un programme d’intervention à l’assemblée délibérante puis fasse réaliser les travaux décidés.

L’importance du parc d’ouvrages à gérer peut justifier le recours à un système d’information géographique (SIG) permettant la géolocalisation des ouvrages et des enjeux, leur description, le traçage des diagnostics et des travaux exécutés ainsi que des incidents et accidents survenus, l’élaboration de bilans et de propositions de programmation.

C’est ainsi que par exemple les services techniques des conseils généraux s’appuient généralement sur de tels outils, notamment en montagne, pour faciliter la gestion des ouvrages de protection concernant les infrastructures routières départementales ; peuvent y être associés des systèmes de télésurveillance et de téléalarme, voire de télésignalisation pour les usagers.

A titre d’illustration autre, figure en annexe une note succincte sur les modalités du suivi des 2 400 dispositifs de protection (constitués d’environ 19 000 ouvrages) assuré par les services (inter)départementaux RTM de l’Office national des forêts (ONF) en terrains domaniaux RTM pour le compte du ministère en charge des Forêts.

 

Annexe de DGa8 – Ouvrages de protection collective contre les risques naturels : Suivi des ouvrages domaniaux de restauration des terrains en montagne (RTM). Téléchargeable ici en pdf

 

4.2  Dispositifs de génie biologique

La prise en compte de l’objectif de protection générale des sols et de régularisation du régime des eaux est parfaitement assurée par une gestion forestière classique, telle que mise en œuvre en forêts publiques dans le cadre des aménagements forestiers ou menée en forêts privées en conformité avec les plans simples de gestion ou les codes de bonne pratique sylvicole.

Dans le cas de la montagne, cette sylviculture vise à maintenir des peuplements stables présentant une bonne résistance (capacité à ne pas changer) et une forte résilience (rapidité de retour à l’état initial) afin de leur permettre de faire face aux nombreuses perturbations (dont climatiques, avec en particulier le vent) auxquelles ils sont constamment exposés.

La prise en compte des exigences spécifiques à la ou aux fonction(s) de protection que la forêt doit remplir de façon durable au vu des enjeux situés en aval (voir § 1.3 ci-dessus), nécessite des interventions sylvicoles qui, sur le plan technique, sont maintenant relativement bien cernées suite aux recherches et expérimentations développées ces dernières décennies, parfois dans le cadre de programmes européens transfrontaliers, en partenariat entre chercheurs (Cemagref, aujourd’hui Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA)), et gestionnaires forestiers (ONF, Centres régionaux de la propriété forestière (CRPF)) avec l’appui notamment du ministère en charge des Forêts.

Des guides de sylviculture ont été publiés à ce sujet ces dernières années (cf. « Guide des sylvicultures de montagne – Alpes du Nord françaises » et « Forêts de protection contre les aléas naturels – diagnostic et stratégies (Alpes du Sud françaises) » et plusieurs marteloscopes ont été installés ; ces derniers, par la possibilité qu’ils offrent de réaliser sur des placettes forestières des martelages virtuels et d’en analyser les conséquences, ont pour but de sensibiliser les responsables en charge de la prévention au rôle de protection des forêts de montagne et de former en conséquence les gestionnaires forestiers.

Néanmoins, de telles interventions, ou tout au moins certaines d’entre elles, peuvent entrainer des sujétions, notamment financières, particulières ; elles doivent en outre être menées de façon cohérente au niveau d’un même bassin de risque, indépendamment de la structure foncière. De ce fait, une approche partenariale avec, le cas échéant, une contractualisation dans l’esprit des chartes forestières de territoire apparait comme une voie à privilégier.

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