Septembre 2021
Anne CHANAL, chef de groupe Risques et Territoires – Cerema
Michel BACOU – chargé d’étude risques naturels – Cerema
Sommaire :
- Introduction
- Réaliser un diagnostic territorial
- Engager une démarche de résilience territoriale
- La mise en œuvre de la stratégie de résilience et les actions plus ciblées
1 – Introduction
La résilience est un concept introduit de façon relativement récente dans la politique internationale et française de gestion des risques. Son essor depuis quelques années peut s’expliquer par le message positif qu’elle véhicule.
En effet, agir pour la résilience permet d’ouvrir la réflexion vers les solutions possibles d’adaptation face aux risques de catastrophe au lieu de se replier sur les contraintes et les conséquences dommageables liées à la présence d’aléas et de menaces sur un territoire.
Au niveau international, le terme apparaît dans le cadre d’action de Hyogo « Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes », adopté par la Conférence mondiale des Nations Unis sur la réduction des risques de catastrophe pour la décennie 2005-2015.
Le terme est confirmé par la même instance de l’ONU dans le cadre d’action de Sendai 2015-2030 qui prône une approche intégrée et globale de la gestion des risques en associant les secteurs économique, structurel, juridique, social, culturel, environnemental, technologique, politique et institutionnel.
https://www.unisdr.org/files/43291_frenchsendaiframeworkfordisasterris.pdf
Le cadre d’action de Sendai propose à cet effet une définition de la résilience qui peut servir de référence :
« La résilience s’entend de la capacité d’un système, d’une communauté ou d’une société exposée à des dangers d’y résister et de les absorber, de s’adapter à leurs effets et de s’en relever rapidement et efficacement, notamment en préservant et en rétablissant ses structures et fonctions essentielles » (source : UNDRR, United Nations Office for Disaster Risk Reduction).
En France, les approches de résilience sont de plus en plus évoquées pour la gestion des risques de catastrophe et sont associées à la notion d’adaptation pour réduire le risque et faire face à des perturbations.
Elles reposent sur la connaissance des vulnérabilités d’un système ou d’un territoire mais aussi de ses forces et de ses leviers d’action en vue de les mobiliser pour atténuer les effets d’une crise, mieux rebondir et mieux gérer la phase de post catastrophe.
fiche R14 – Post-catastrophe
Même si ces approches sont systémiques et intégrées, elles doivent être contextualisées et leurs objectifs précisés : la résilience de qui ? pourquoi ? à quelle échelle ? sur quelle temporalité ? pour atteindre quels objectifs ?
A l’échelle territoriale, les démarches de résilience s’appuient sur un diagnostic partagé et conduisent à l’élaboration d’un plan d’action appelé stratégie de résilience dont les principes essentiels permettent :
- d’avoir une vision transversale des leviers d’action disponibles sur son territoire pour limiter l’impact des perturbations ;
- d’élargir sa capacité d’action et d’adaptation à l’ensemble de la société civile présente sur le territoire, impliquer le citoyen ;
- d’adapter son territoire et son organisation par des actions structurelles et fonctionnelles qui peuvent par la suite faire l’objet de démarches de résilience plus ciblées.
La suite de la fiche sera centrée sur les démarches de résilience territoriale, même si des analogies sont souvent possibles avec la résilience des systèmes et des organisations.
2 – Réaliser un diagnostic territorial
Comme dans de nombreuses démarches conduisant à la construction d’un plan d’action, la réalisation d’un diagnostic est la première étape à engager pour élaborer une stratégie de résilience.
Ce diagnostic peut même constituer une finalité en soi car il permet de disposer d’une compréhension du territoire concerné, d’une connaissance de ses forces et faiblesses, connaissance qui peut ensuite être mobilisée dans d’autres champs d’action.
Le diagnostic de résilience peut mobiliser différents volets :
- volet “technique” : identifier les atouts et vulnérabilités structurels du territoire, les représenter sous forme d’indicateurs et les cartographier
- volet organisationnel : étudier les interactions entre les acteurs du territoire, identifier les freins, les leviers d’actions naturellement présents sur le territoire
Le diagnostic va conduire à recenser puis croiser différentes informations qui caractérisent le territoire : les fonctions principales qu’il assure, ses atouts et faiblesses, les menaces auxquelles il est exposé.
Les actions découlant de ce diagnostic ayant vocation à être partagées et portées par l’ensemble des acteurs présents sur le territoire, une démarche participative est préconisée dès le lancement du diagnostic.
Pour aider au diagnostic, les travaux méthodologiques du Cerema ont conduit à proposer un outil intégrateur, la boussole de la résilience, organisée en six principes et dix-huit leviers, et qui constitue une première étape vers un « référentiel » de la résilience.
Pour en savoir plus :
https://www.cerema.fr/fr/actualites/cerema-accompagne-communaute-communes-recemment-constituee
https://www.cerema.fr/fr/actualites/boussole-resilience-adaptation-territoires-mode-emploi-du
3 – Engager une démarche de résilience territoriale
Le passage du diagnostic à l’action se matérialise par l’élaboration d’une stratégie de résilience, véritable plan d’action, le plus souvent co-construit avec les différents acteurs du territoire.
A l’échelle internationale, l’appel à projet 100 Resilient Cities lancé en 2013 par la Fondation Rockfeller lors du centenaire de la fondation pour « aider les villes du monde entier à mieux construire et reconstruire » face aux crises auxquelles elles doivent faire face, tient lieu de programme de référence. Ce programme qui a duré 5 ans et a accompagné une centaine de villes s’est prolongé par la pérennisation d’une animation de réseau, le resilient cities network.
https://resilientcitiesnetwork.org/
Le programme 100 Resilient cities a permis le développement et la publication d’outils méthodologiques en collaboration avec le bureau d’études britannique Arup.
Cette méthodologie a été rendue publique par l’intermédiaire d’un document cadre, le City Resilience Framework et d’un panel d’outils opérationnels, le City Resilience Index.
https://www.rockefellerfoundation.org/wp-content/uploads/City-Resilience-Framework-2015.pdf
Trois exemples de démarches de résilience sur les territoires :
1 – Figurant parmi les villes adhérentes au programme 100 resilient cities, la ville de Paris a suivi la méthodologie du programme et a rendu publique sa stratégie de résilience en 2017.
Le diagnostic construit de façon participative a permis de structurer les enjeux prioritaires de résilience autour de 6 axes :
- les inégalités sociales, économiques et territoriales, et les risques pesant sur la cohésion sociale
- le risque terroriste et le contexte sécuritaire
- le dérèglement climatique
- la pollution de l’air, enjeu prioritaire pour la santé
- la Seine et les risques liés au fleuve
- la gouvernance territoriale
Le plan d’action s’articule en 3 piliers :
- une ville inclusive et solidaire, qui s’appuie sur ses habitants pour renforcer sa résilience
- une ville construite et aménagée pour répondre aux défis du 21e siècle
- une ville en transition qui mobilise l’intelligence collective, adapte son fonctionnement et coopère avec les autres territoires
https://www.paris.fr/pages/paris-resiliente-4264
2 – Illustration d’une démarche de résilience développée pour aider à définir un nouveau projet de territoire, la démarche collaborative portée par le PETR (Pôle d’Equilibre Territorial et Rural) Pays de la Vallée de Montluçon et du Cher a été accompagnée par le Cerema et la DDT de l’Allier en 2019.
Elle a permis au travers d’ateliers de partager un diagnostic sensible du territoire du bassin de vie de Montluçon, d’identifier des enjeux et de se projeter dans le devenir de ce territoire, en utilisant la méthodologie du Cerema basée sur le tétraptyque « Mobiliser-Comprendre-Projeter-Préparer l’action ».
https://vallee2.fr/debats-et-des-cartes-le-projet-de-territoire-un-defi-davenir/
3 – Pour agir face à la réalité du dérèglement climatique, le Conseil Départemental de la Nièvre, accompagné du Cerema, s’est engagé en 2019 dans une démarche innovante pour adapter ses modes de fonctionnement internes ainsi que ses politiques sectorielles au regard du changement climatique.
Département de la Nièvre. Sa démarche conduit à la rédaction d’une stratégie d’adaptation au changement climatique et à un plan d’action pour adapter les politiques départementales au changement climatique.
La stratégie s’articule autour de 3 axes déclinée en objectifs opérationnels :
- une action départementale au service de la résilience territoriale
- le Département, soutien et partenaire des territoires face aux changements climatiques
- une transition écologique par et pour les citoyens
https://www.cerema.fr/system/files/documents/2020/05/strategie-departementale_vf_2.pdf
4 – La mise en œuvre de la stratégie de résilience et les actions plus ciblées
Engagée dans le cadre de la déclinaison du plan d’action d’une stratégie de résilience ou lancées directement pour répondre à un besoin sectoriel, des démarches de résilience plus ciblées peuvent être lancées sur les territoires.
Même si elles se justifient au départ par un besoin ponctuel ou localisé, ces démarches ciblées méritent d’être abordées dans une approche systémique.
Ces démarches peuvent être lancées sur des secteurs géographiques identifiés (démarche à l’échelle d’un quartier, d’une zone d’activité par exemple) ou encore sur un enjeu spécifique (démarche à l’échelle d’une infrastructure ou d’un réseau de transport, d’un bâtiment stratégique).
Par exemple, le Grand Port Maritime de Bordeaux a décidé d’appliquer la méthodologie d’analyse des risques développée par le Cerema pour intégrer l’adaptation au changement climatique dans sa nouvelle stratégie de gestion de ses infrastructures et de ses activités.
http://www.cotita.fr/IMG/pdf/5_AmeliorerResilienceReseauxTransport_ex_Port_de_Bordeaux_Cerema.pdf