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R8 – Plan communal de sauvegarde (PCS)

Dernière mise à jour : 30 mars 2012

Sommaire :

 

1  Introduction

Ces  dernières années, une série d’accidents majeurs, particuliers, ou courants sont venus perturber le fonctionnement quotidien de nos organisations : tempêtes, marées noires, accidents de l’usine AZF, canicule exceptionnelle, inondations de grande ampleur, menaces terroristes…Ces évènements ont fait prendre conscience que l’organisation de la sécurité civile devait être repensée et ont mis en exergue la nécessité pour les communes de se préparer à faire face à de telles situations. Certes les responsabilités du maire étaient définies au titre de ses pouvoirs de police générale mais  aucun plan d’action ne stipulait les missions auxquelles il devait faire face.

Pour remédier à cette situation, la loi  2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile donne une valeur juridique au PCS et l’impose au maire dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles  approuvé (PPRN), ou celles comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention (PPI). Il en est de même pour les communes dotées d’un plan de prévention des risques miniers approuvé (PPRM) par application de l’article L.174-5 du Code minier.

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2  Cadre réglementaire

La loi  2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile définit dans son article 13 le PCS. Ce document vise à améliorer la prévention et la gestion des crises en confortant le rôle des communes, il s’agit du premier texte officialisant ce plan qui donne une assise législative à la réalisation des PCS.

Le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 stipule que le PCS s’intègre dans l’organisation générale des secours : il constitue un outil complémentaire au dispositif ORSEC pour aider le maire à apporter une réponse de proximité à tout événement de sécurité civile. Il ne concerne que les mesures de sauvegarde de la population, à l’exclusion de toutes missions opérationnelles relevant du secours. Ce document  est arrêté et mis en œuvre par le maire et transmis au préfet du département.

Fiche DGv1 : Organisation de la sécurité civile

 

Le PCS est mis à jour par l’actualisation de l’annuaire opérationnel, il est révisé en fonction de la connaissance et de l’évolution des risques. Il est consultable en mairie. Le délai de révision ne peut excéder 5 ans. A ce jour aucun texte réglementaire ne stipule la périodicité des exercices, toutefois il est préconisé que ces derniers soient effectifs annuellement.

Le PCS regroupe l’ensemble des documents de compétence communale contribuant à l’information préventive et à la protection de la population. Il détermine en fonction des risques connus :

  • les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes,
  • fixe l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité,
  • recense les moyens disponibles et définit la mise en œuvre des mesures d’accompagnement et de soutien de la population.

Le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 précise que le PCS doit contenir, le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM), pour informer sur les risques et les consignes de sécurité. La gestion d’une situation de crise dépend autant de la préparation de la commune que de la réaction des habitants.


Fiche DGi1 : Information préventive des populations

 


Fiche DGv5 : Moyens d’alerte et d’information (dont RNA, SAIP)

 


Fiche R10 : Traitement au niveau local de la vigilance et de l’alerte

 

La proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, enregistrée à la Présidence du Sénat le 26 avril 2011, pourrait entraîner des évolutions réglementaires. Selon l’article 12 :

  • le PCS s’imposerait aux communes concernées par un PPRN prescrit (et non plus uniquement approuvé) ;
  • les communes seraient tenues d’effectuer, au moins tous les trois ans, un exercice de simulation d’une catastrophe naturelle.

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3  Objectifs du PCS et principes fondamentaux

  • Le PCS est l’outil de préparation du maire.

Il est dans l’exercice de son pouvoir de police instauré par le Code général des collectivités territoriales (article L 2212-2.5 du CGCT). Ce document doit être modulable en fonction de la taille de la commune.

  • Le PCS doit permettre d’organiser la sauvegarde des personnes.

Le PCS assure le soutien aux populations. Il vient en complément du secours à personne et de la lutte contre le sinistre, missions dévolues aux services de secours (sapeurs-pompiers, services médicaux d’urgence…). Le PCS doit permettre à la commune de faire face à tout événement classique, particulier ou majeur pouvant affecter gravement la population.

  • Le PCS est le maillon local de la sécurité civile.

Il apporte la réponse de proximité à la situation de crise et s’intègre dans l’organisation des secours de manière complémentaire et cohérente.

  • Le PCS est un outil d’aide à la gestion de la crise.

La gestion d’une crise est une somme d’impondérables (imprévus). Le PCS doit permettre d’identifier les principales missions à réaliser. Il est impossible de concevoir un outil qui permette de tout anticiper.

  • La mise en place d’un PCS est un travail de préparation à une situation de crise.

La mise en place du PCS est un travail à finalité opérationnelle basée sur la préparation, l’entraînement régulier et le partage entre les acteurs internes et externes à la commune d’une culture commune d’intervention. Il doit aboutir à une appropriation de l’outil par les acteurs impliqués dans le dispositif communal.

  • L’élaboration du PCS concerne l’ensemble des services communaux.

La mise en place de l’outil de gestion de crise n’est pas l’affaire d’un service et encore moins d’une personne. Le projet doit être transversal et nécessite l’engagement de chaque élu et de chaque agent de la collectivité. Il  doit prévoir les modalités de mise en place d’une structure de crise correctement dimensionnée. La montée en puissance de la réponse communale doit se faire de manière à répondre aux besoins exigés par la situation.

  • L’élaboration du PCS doit permettre l’association des acteurs et partenaires locaux.

La démarche d’élaboration du PCS doit permettre d’associer l’ensemble des forces vives de la collectivité : les habitants ayant une connaissance des risques ou de certains éléments pratiques, les représentants d’association, les personnes pouvant constituer les réserves communales de sécurité civile, les partenaires privés, publics (service de l’état, SDIS, gendarmerie, SAMU).

  • La démarche PCS doit permettre de tendre vers une culture communale de sécurité civile.

La loi de modernisation de la sécurité civile rappelle que cette sécurité civile est l’affaire de tous. La démarche de la commune doit s’attacher à cette finalité pour développer ce concept au sein de la collectivité, tant pour ses agents et élus que pour ses concitoyens et partenaires locaux.

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4  Contenu du PCS

Le maire est désigné comme directeur des opérations de secours (DOS) en l’absence d’une prise en main du dispositif par le préfet (loi du 22 juillet 1987 codifiée à l’article L2212-2 du Code général des collectivités territoriales, ainsi que la loi 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile). Ces attendus induisent donc pour le Maire l’impérieuse obligation de prendre des mesures préventives et prévisionnelles face aux risques encourus.


Fiche DGv3 Articulation entre le dispositif ORSEC et l’organisation propre des acteurs

 

L’autorité municipale se trouve donc la sentinelle avancée de la prévention et à ce titre ce magistrat doit préparer à froid l’outil qui l’aidera à gérer la crise à chaud.

Le PCS (que certains organismes avaient appelé « plan communal de prévention et de secours » ou «plan communal d’action») doit permettre de formaliser une organisation de crise adaptée à la commune. Il a pour objectif de prévoir des moyens humains et matériels. Il comprend de ce fait les éléments suivants :

  • la définition du risque majeur,
  • l’analyse des risques établie à partir : du DDRM, du SDACR, des  PPRN, des PPI approuvés par le préfet, concernant le territoire de la commune.
  • l’information des populations,
  • les moyens et la diffusion d’alerte,
  • les dispositions prises par la commune permettant à tout moment d’alerter la population et d’informer, et de recevoir une alerte émanant des autorités.
  • les consignes de sécurité,
  • une cartographie d’aléas,
  • les zones d’accueil possibles,
  • les itinéraires préconisés,
  • la capacité d’hébergement,
  • les moyens humains, matériels et techniques à activer.
  • les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile (RCSC), si celle-ci est créée.
  • l’astreinte,
  • la cellule de crise (emplacement et acteurs),
  • les annuaires des services opérationnels,
  • des fiches réflexes / actions, destinées aux différents services municipaux, déterminent les conduites à tenir par typologie de risques recensés à partir de la carte d’aléas.
  • exemples d’arrêtés du maire (réquisition, interdiction de circuler sur la route communale, arrêté de périls imminents)
  • les modalités d’exercice permettant de tester le PCS et de formation des acteurs.
  • le retour à la normale


Fiche DGv5 : Moyens d’alerte et d’information (dont RNA, SAIP)

 


Fiche DGi2 : Consignes de sécurité     

 


Fiche R9 : Réserves communales de sécurité civile (RCSC)

 


Fiche R11 : Les réquisitions

 


Fiche R12 : Péril d’immeuble lors d’une catastrophe

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5  Elaboration des PCS

Le temps d’élaboration d’un PCS (d’une durée approximative de neuf à douze mois) est un moment important et fort pour la commune, car au delà de la simple rédaction d’un plan, il s’agit d’une réflexion interservices axée sur le partenariat. L’adhésion du maire au projet est capitale car elle est le symbole de la volonté politique mais encore de la légitimité des actions qui seront entreprises par les différents acteurs communaux.

La conception du PCS ne peut s’imaginer sans une étroite collaboration avec les institutionnels du secours et notamment le SDIS, le document précité étant une complémentarité des plans de secours existants au niveau départemental.

La désignation d’un ou plusieurs élus « porteurs du projet » viendra conforter la réalisation de ce document ; en effet cet outil est destiné en cas de catastrophes ou d’accidents graves à  réunir un certain nombre de chefs de service et élus susceptibles de coordonner les actions de sauvegarde au sein de la ville. Chaque acteur potentiel doit connaître son rôle et avoir participé à son élaboration en vue de l’appropriation de ce référentiel.

Le PCS doit être évolutif pour conserver son cadre opérationnel. Il doit pouvoir conserver une certaine homogénéité dans le cadre de sa réalisation et respecter de ce fait un canevas précis.

 

Grandes étapes du PCS :

 

Etape Objectif Documents à produire
Diagnostic des risques (aléas + enjeux) Recenser les situations qui pourraient être rencontrées et identifier pour chacune d’elles les enjeux potentiels Fiches évènement : scénarios envisagés et descriptif des enjeux
Définition des procédures d’alerte et d’information de la population Savoir comment sera reçue l’alerte, quand et comment relayer ou diffuser une alerte dans les différentes situations envisagées, en touchant le plus de personnes possible Inventaire des moyens d’alerte existant (haut-parleurs, tocsin…),Critères d’alerte de la populationRèglement d’emploi des systèmes d’alerte
Recensement des moyens communaux et privés Connaître les capacités de la commune à faire face à une crise Tableaux recensant les moyens humains et matériels
Création d’une organisation de crise Définir les tâches à entreprendre pour les situations envisagées, répartir les missions entre élus et personnel, désigner un poste de commandement communal (PCC) Organigramme de crise : attribution des fonctionsFiches mission : descriptif des tâches pour chaque fonctionCaractéristiques du PCC : localisation, emplacement du matériel PCS…
Réalisation d’outils pratiques Créer le document opérationnel Classeur(s) PCS regroupant les documents élaborés + fiches action (procédures pratiques de mise en œuvre des missions) + annuaires téléphoniques…
Réalisation du DICRIM Créer un document d’information (sur les risques, l’organisation de crise et les consignes de sécurité) à destination de la population DICRIM
Pérennisation du projet dans le temps Prévoir la procédure de mise à jour régulière du document, organiser des formations des élus et du personnel, organiser des exercices, organiser des réunions publiques d’information…

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6  Gestion des plans de sauvegarde

Le PCS est établi sous l’égide du maire en parfaite synergie avec ses services. Ce n’est pas un simple annuaire, ni un catalogue, c’est une organisation de crise qui intègre uniquement les moyens maîtrisés par la commune. Le plan arrêté par le maire lui confère la mission de directeur des opérations de secours (DOS) sur le territoire de sa commune tant qu’un plan départemental n’est pas déclenché. Cet outil  n’interfère pas avec les plans arrêtés par le préfet (ORSEC, PPI….). Il ne programme que des actions de compétence communale et n’utilise a priori que des personnels et des matériels qui ne peuvent être engagés ailleurs par d’autres autorités. Le PCS recense aussi des moyens non-communaux (ex. matériel Croix Rouge Française, réquisitionnables par le préfet.

L’intérêt du PCS ne réside pas seulement  comme on le croit fréquemment dans les situations de crise mais dans la possibilité de son activation quotidienne à des degrés divers en fonction d’évènements sortant de l’ordinaire.

Ce référentiel doit être modulable en fonction de l’importance de la commune et doit donc se rapprocher de son organigramme fonctionnel. Il est bien évident que pour les petites communes l’organigramme de crise sera bâti à partir d’une cellule événementielle sous l’autorité du maire en vue de gérer au mieux l’information et l’alerte des populations ainsi que les moyens humains et matériels propres à la commune.

C’est un document méthodologique  de préparation d’un événement qui doit permettre aux différents acteurs de se connaître, d’apprendre à travailler ensemble et de développer des partenariats et de réseaux. C’est un élément fort pour développer la culture de sécurité.

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7  Principe pour la sous-traitance

L’intervention d’un prestataire peut être sollicitée pour la réalisation d’un PCS.

La rédaction d’un PCS ne correspond pas à la remise d’un guide clé en mains mais bien de l’accompagnement de la commune dans une réflexion globale en termes de risques et de gestion de crise conduisant, par une démarche participative, à la rédaction du PCS  réalisé et validé par ceux qui auront peut-être à le mettre en œuvre un jour.

Une commune peut souhaiter disposer d’un regard extérieur et d’un soutien méthodologique pour réaliser son PCS et pour cela faire appel à un sous traitant. Toutefois, celui ci ne doit pas faire le plan à la place de la commune mais être un animateur un accompagnateur du projet et apporter à la fois des méthodes et une force de travail. En particulier, la mise en forme des outils opérationnels relève de sa compétence mais leur élaboration est obligatoirement confiée aux acteurs communaux. L’objet de cette sous-traitance doit impérativement être encadré par la commune requérante. Elle ne doit pas entraîner un désengagement de la part des acteurs communaux. La réalisation d’un cahier des charges très précis est, dans ce cas, absolument indispensable pour obtenir un projet parfaitement adapté aux besoins de la commune.

La méthodologie proposée est donc la suivante :

  • réunion de lancement avec les membres de la cellule risques majeurs et environnement de la commune (élus, chefs de service, techniciens de la commune, service de secours, gendarmerie, générateurs de risque, services de l’Etat…)
  • mise en place d’un comité de suivi et de groupes de travail
  • étude des risques avec visites sur le terrain
  • alerte et information des populations
  • recensement  des moyens pour y faire face et rédaction d’un annuaire de  crise
  • animation de réunions avec travaux en sous-groupes pour :
    • la définition d’une organisation de crise
    • la rédaction de  diverses fiches réflexes : fonctions, conduite à tenir par aléa, aide à la décision, mission
  • présentation en mairie du document finalisé
  • animation éventuelle  d’une réunion publique
  • réalisation d’un exercice cadre
  • maintien opérationnel du dispositif dans le temps

 


MIAT / DDSC, Plan Communal de Sauvegarde – Guide pratique d’élaboration, 2005, 206 p. (voir fiche n°6: La sous-traitance, page 41). Téléchargeable ici en pdf et sur le site du ministère de l’Intérieur.

 

Attention aux dérives observées dans certains cas où le sous-traitant :

• fait le PCS tout seul ou uniquement avec un chef de service ou un élu,

• propose un document type ou une organisation prédéfinie,

• réalise des fiches opérationnelles à la place de la commune,

• conduit le projet seul,

• impose ses choix à la collectivité.

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8  Plan intercommunal de sauvegarde (PICS)

La loi 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile précise qu’un PICS peut être établi dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ce dernier est arrêté par le président de l’EPCI et par chacun des maires des communes concernées. Il est à noter que la mise en œuvre de ce document relève de chaque maire sur le territoire de sa commune. Il comprend les mêmes éléments que le PCS, il définit une organisation de gestion des évènements pour chaque commune et une pour l’intercommunalité. Il faut rappeler que la direction des opérations de secours ne peut être assurée que par le maire ou le préfet : ne peut donc en aucun cas, être transférée à un président d’intercommunalité.

Cette disposition devrait laisser s’exprimer la volonté politique de solidarité des élus communautaires dans le cadre de la gestion de crise par la mutualisation des moyens nécessaires (humains, matériels, structures d’hébergement, assistance post crise…)

NB : L’intercommunalité peut se positionner comme tête de réseau en vue d’aider les communes à réaliser leur PCS.


Fiche R2 : Intercommunalité et prévention des risques majeurs


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Pour en savoir plus :


IRMa,
Comment garantir le caractère opérationnel du plan communal de sauvegarde, Risques infos n°29, 2012, 27p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site de l’IRMa

 


Dossier thématique: Le PCS
, sur le site de l’IRMa.

 

Pour aider les communes à élaborer leur PCS, La Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises a réalisé la synthèse de nombreuses démarches menées localement. Ces travaux ont donné lieu à la rédaction de quatre documents:

MIAT / DDSC, Plan Communal de Sauvegarde – Guide pratique d’élaboration, 2005, 206 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du ministère de l’Intérieur.

 


MIOMCT / DSC, Plan Communal de Sauvegarde – « S’organiser pour être prêt » – La démarche, 2008, 42 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du ministère de l’Intérieur.

 


MIOMCT / DSC, Plan Communal de Sauvegarde – « S’entraîner pour être prêt » – Les exercices, 2008, 87p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du ministère de l’Intérieur.

 


MIOMCT / DSC, Guide ORSEC départemental : dispositions générales, mode d’action, « soutien des populations », 2009, 79p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du ministère de l’Intérieur.

 

Textes réglementaires de référence

Article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004, relatif au plan communal de sauvegarde 

Décret n°2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde

Proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine (voir article 12) 

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