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R10 – Traitement au niveau local de la vigilance et de l’alerte

Dernière mise à jour : 4 septembre 2012

Sommaire :

 

La vigilance et l’alerte sont deux procédures distinctes : chronologiquement, la première précède la seconde, qui constitue l’élément déclencheur de l’organisation de crise. Il est nécessaire pour les collectivités de bien les cerner et de s’organiser en amont pour savoir les mettre en œuvre de manière rapide et efficace.

L’alerte est fondamentale : une défaillance dans la procédure peut avoir de lourdes conséquences sur la suite des événements : retards dans la mise en œuvre des actions de sauvegarde, manque – voire absence – de préparation des populations etc. Sa diffusion relève de la responsabilité du maire, au titre de ses pouvoirs de police.

 

1  Vigilance, alerte : définitions

La notion de vigilance renvoie à un état de veille : se mettre en vigilance signifie suivre la situation et ses évolutions afin de réagir au plus vite si un danger se profile. Si tel est le cas, l’état de vigilance pourra déboucher sur une alerte.

L’alerte est une procédure relevant de la responsabilité des autorités (Etat et responsable de l’Etat au niveau local). Il convient de différencier :

  • l’alerte des autorités, qui consiste à envoyer un ordre de marche aux autorités, au niveau local, pour qu’elles mettent en œuvre, à différents échelons, des actions coordonnées visant à garantir la sécurité des personnes et des biens, comme l’intervention des secours, l’évacuation des populations, la prise en charge des sinistrés etc.
  • l’alerte des populations, qui correspond à la diffusion par les autorités d’un signal destiné à avertir les personnes d’un danger imminent ou en train de produire ses effets, susceptible de porter atteinte à leur intégrité physique et nécessitant un comportement réflexe de sauvegarde ; les conseils de comportement face aux situations dangereuses, diffusés en amont par le biais de l’information préventive (DICRIM notamment), doivent être rappelés à la population au moment de l’alerte.

La procédure d’alerte : réception, traitement et diffusion à la population

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2  La vigilance spécifique aux risques naturels

La vigilance n’est en aucun cas une alerte. Elle permet de prévenir les autorités et le public qu’il existe un risque, dont la dangerosité est généralement symbolisée par une couleur sur une carte, afin de leur permettant de se mettre en situation de réagir de manière appropriée si le danger se précise.

En matière de risques naturels affectant la métropole et relevant tant de la vigilance météorologique que de la vigilance hydrométéorologique (vigicrues), l’échelle retenue est de 4 couleurs : ce choix attribue deux couleurs aux situations relativement fréquentes (vert et jaune) et deux autres aux situations faisant intervenir des phénomènes dangereux de forte intensité (orange), voire d’intensité exceptionnelle (rouge) ; ce dernier cas, compte tenu de conséquences potentiellement catastrophiques, nécessite une forte anticipation de l’ensemble des acteurs et, le cas échéant, la mise en œuvre de moyens de secours importants.

Il appartient à l’autorité de police (le préfet avec l’appui du service en charge de la vigilance ; le maire avec, si nécessaire, le concours de la préfecture ou/et d’experts) d’analyser les informations fournies, en tenant compte à la fois de l’échelle géographique de présentation des données et des particularités du territoire d’application : c’est ainsi que le niveau de vigilance jaune, qui à priori ne fait l’objet d’aucune alerte préfectorale, peut justifier au niveau communal la mise en œuvre de dispositions particulières (par exemple en matière d’inondation si certains enjeux locaux, comme des parkings ou des voies sur berge, peuvent être menacés) ; par ailleurs, certains phénomènes sont parfois mal ou non appréhendés par les dispositifs nationaux de vigilance (par exemple pour les rivières ne relevant pas du dispositif vigicrues ou encore pour des phénomènes plus locaux, tels les crues soudaines, non ou difficilement prédictibles à partir de la seule vigilance météo).

Aussi, selon les caractéristiques physiques d’un territoire et de sa vulnérabilité associée, il peut être utile aux autorités locales de renforcer le dispositif national afin de disposer d’informations plus pertinentes et ainsi de prendre des mesures proportionnées, par exemple en ce qui concerne la mise en sécurité préventive des populations ; cela permet par ailleurs d’améliorer la crédibilité des messages d’alerte diffusés à leur attention.

 

2.1  L’amélioration de la vigilance au niveau local

Un phénomène naturel ne se cantonnant que rarement aux limites d’un territoire communal, une bonne pratique peut déjà consister, notamment en zone de montagne, à mettre en place un réseau pérenne d’interlocuteurs-informateurs.

Par exemple, dans la mesure où une crise avalancheuse va généralement concerner un massif montagneux, un maire peut être éclairé dans les décisions à prendre s’il dispose, en sus de la vigilance météo, d’une vision plus précise, notamment à travers les constats faits dans les communes et stations de sport d’hiver voisines ainsi que sur les routes départementales du secteur.
De même, connaitre la situation dans un haut bassin torrentiel à partir des observations faites par les exploitants hydroélectriques, les gardiens de refuge, etc. peut permette, si nécessaire, un renforcement de la vigilance dans les communes amont dans un premier temps puis, le cas échéant, dans celles situées plus à l’aval (d’autant qu’il est possible qu’elles n’aient été touchées par aucune intempérie et ne soient donc pas sensibilisées à la survenance probable d’une forte crue).

Les échanges d’information avec les gestionnaires d’ouvrages de protection, en particulier hydrauliques, sont par ailleurs indispensables, notamment dès le début de cette phase de mise en vigilance.

La vigilance peut également être améliorée par un suivi des phénomènes présumés dangereux. Il s’agit généralement de surveillances « empiriques », relevant plus du bon sens et de l’observation que d’une haute technicité (pour un glissement de terrain, déplacement de repères ; pour un cours d’eau, variation de la couleur, évolution des hauteurs d’eau, création éventuelle d’embâcles, notamment au droit de points sensibles ; pour les incendies de forêt, contrôle du respect de l’interdiction d’utiliser le feu, de circuler ; etc.). Adapté à la nature du phénomène (cf. fiches RN), le suivi peut être :

  • limité à la période présumée dangereuse au vu des bulletins de vigilance, comme par exemple en matière d’incendies de forêt ou de crues des torrents,
  • périodique mais renforcé en période présumée dangereuse, comme par exemple en matière de glissements de terrain superficiels.

Par contre, ce type de suivi n’apparait pas adapté à certains phénomènes pour lesquels une véritable surveillance, de caractère quasi-permanent et débouchant sur une expertise après interprétation des nombreuses données recueillies, est nécessaire ; c’est le cas par exemple pour les éboulements ou pour les glissements de terrain profonds.

Par ailleurs, de nouvelles perspectives s’ouvrent pour améliorer cette vigilance locale sur les moyens et petits cours d’eau avec la possibilité offerte récemment par Météo France, en application du plan submersion rapide (PSR), à plus de 75 % des communes de métropole d’être abonnées gratuitement au service d’avertissement signalant le caractère exceptionnel des cumuls de pluies intenses observées à l’échelle infra-départementale (« chaine APIC (avertissement aux pluies intenses à l’échelle des communes) ») ; l’extension géographique de ce service est liée au développement du réseau radar, les zones de montagne notamment étant actuellement encore le plus souvent non ou mal couvertes.

La relative simplicité d’un suivi local ne dispense pas pour autant d’une préparation technique sérieuse : mise au point de consignes précises (données à observer, périodicité, modalités de transmission à la mairie, mesures de sécurité lors des interventions, etc.), avec le concours de personnes connaissant bien le terrain (services techniques de la collectivité, garde champêtre, Office national des forêts (ONF) dont Restauration des terrains en montagne (RTM), personnes âgées résidant de longue date dans la commune, etc.) ; formation des intervenants ; mise à disposition de moyens appropriés (dont moyens de communication) ; fixation des indemnisations, etc.. En cas de recours à des bénévoles, l’outil réserve communale de sécurité civile (RCSC), par le cadre juridique qu’il apporte, apparait bien adapté à ce type d’intervention.

Enfin, au cas où le phénomène, au vu de l’évolution constatée, est susceptible d’avoir une incidence sur les communes situées en aval, il est important que le maire en avertisse aussitôt ses collègues, en sus de la transmission immédiate de l’information au préfet – n° de « téléphone rouge » pour les maires donnant priorité au standard – (article L. 2212-4 du Code général des collectivités territoriales).

 

2.2  La prévision locale du risque (PLR)

La prévision consiste à fournir en temps réel tous les éléments permettant aux décideurs d’anticiper un phénomène, d’alerter les populations et, si nécessaire, de les mettre en sécurité. Elle nécessite donc au niveau du prestataire (privé ou public) la mise en place d’une cellule de veille capable de vérifier en permanence les données recueillies en cours de surveillance, de les analyser et, le cas échéant, de diffuser à l’attention du maitre d’ouvrage une mise en vigilance, voire une alerte.

Elle doit être établie au niveau d’un bassin de risque : ce peut-être la commune, voire une commune limitrophe, pour un phénomène à caractère localisé (par exemple, glissement de terrain) ; c’est un ensemble de communes dans le cas contraire (le bassin versant pour les crues torrentielles ou le ruissellement périurbain, le massif pour les incendies de forêt).

Cela pose donc la question de la désignation d’un maitre d’ouvrage local. En effet, pour les risques courants, l’Etat n’intervient pas à ce niveau, sauf cas très particuliers correspondant à des phénomènes de grande ampleur et à enjeux très élevés (cas par exemple de certains grands mouvements de terrain, comme Séchilienne (38)). Les efforts de l’Etat portent par contre sur l’amélioration des dispositifs de surveillance météorologique et sur l’extension du réseau de prévision des crues (qui n’est pas pour autant une prévision des inondations : en effet, les principales informations fournies sont d’une part le niveau de vigilance par tronçon de cours d’eau, c’est-à-dire le niveau de risque d’avoir une crue dans les prochaines 24 heures et d’autre part des prévisions sur les évolutions des niveaux au droit de stations de référence). Il s’agit là d’outils de base pour l’élaboration au niveau local de prévisions.

Toute PLR s’appuie sur une expertise spécifique à la fois temporelle et spatiale. Elle suppose au préalable une analyse poussée du contexte local, tant sur l’aléa lui-même et sur les réseaux de mesure, publics et privés, existants que sur la vulnérabilité du territoire associé (en prenant en compte les ouvrages de protection et leurs études de danger, la répartition des populations et l’état du bâti, etc.). Elle va permettre de déterminer notamment l’instrumentation spécifique ou complémentaire à mettre en place sur le terrain, les seuils de déclenchement pour les mise en vigilance, pré-alerte et alerte ainsi que les circuits de diffusion des informations correspondantes, les éventuelles adaptations à apporter au plan communal de sauvegarde (PCS), etc. Dans le cas particulier d’un cours d’eau, le dispositif devra être cohérent avec le schéma directeur de prévision des crues.

Sur le plan technologique, l’intégration des outils peut être plus ou moins poussée, par exemple chaine de surveillance et de modélisation, système d’information géographique (SIG), aide à la décision, génération d’alerte vers la population.

Comme pour toute expertise, cette prévision est entachée d’une certaine incertitude, plus ou moins importante selon la nature du phénomène (en fonction de l’état des connaissances scientifiques le concernant), la densité du dispositif de surveillance mis en place (venant ainsi très souvent compléter ceux utilisés pour la vigilance), le niveau de sécurisation des transmissions (télésurveillance), la qualité des modélisations, la compétence de l’expert, les modalités de prise en compte des retours d’expérience, etc. Il appartient aux autorités d’en avoir conscience et d’en tenir compte.

Ce thème est abordé dans les différentes fiches RN et parfois développé dans la documentation associée (cas des mouvements de terrain en particulier).


Fiche RN2 : Inondations

 


Fiche RN3 : Mouvements de terrain

 


Fiche RN5 : Neige, avalanches et risques glaciaires

 


Fiche RN8 : Incendies de forêt

 


Fiche R9 : Réserves communales de sécurité civile (RCSC)

 

Météo-France, Avertissement pluies intenses à l’échelle des communes – APIC, 2011, 2p. Téléchargeable ici en pdf et abonnement pour les communes sur APIC-Inscription

 


Carte de vigilance pour la métropole, sur le site de Météo-France.

 


Site Vigicrues : information sur la vigilance « crues »

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3  Chronologie de l’alerte

L’« alerte » est un terme générique qui englobe les trois phases de la procédure d’alerte, à savoir sa réception, son traitement et sa diffusion. Elle s’achève par la notification d’un message de « fin d’alerte », qui annonce une phase de stabilisation et de retour progressif à une situation normale.

 

3.1  La réception de l’alerte

Dans la majorité des cas, l’alerte est envoyée au maire par le préfet de département, par le biais de différents moyens selon la nature de l’évènement et les dispositions départementales : appel téléphonique, SMS, fax etc.

Le préfet est lui-même tenu informé en matière de risques naturels, selon une procédure rigoureuse (cf. circulaire interministérielle ci-dessous dans « Pour en savoir plus »), du niveau de vigilance et des  situations à risque, par Météo-France ou/et par le service de prévision des crues (SPC) et, en cas de menace technologique, par l’exploitant de l’installation à qui incombe d’ailleurs réglementairement la vigilance. Concernant les risques technologiques, le schéma d’alerte traditionnel (exploitant / préfet / maire / population et établissements recevant du public (ERP)) peut être court-circuité en cas d’extrême urgence, c’est-à-dire lorsque le danger est imminent. L’exploitant peut alors déclencher ses propres systèmes d’alerte.

Au-delà de ce cas de figure, une information n’émanant pas de l’autorité préfectorale peut être transmise en mairie : en matière de risques naturels, elle peut provenir par exemple d’un dispositif spécifique de vigilance ou de prévision mis en place par la commune, le groupement de communes, etc. (voir § 2 ci-dessus) ; dans le cas d’un évènement technologique  localisé sur la commune, type fuite de gaz ou accident de poids-lourd transportant des matières dangereuses par exemple, l’information est plus vraisemblablement donnée par les sapeurs-pompiers, la police / gendarmerie, un témoin etc., et adressée au standard de la mairie. L’information doit alors être traitée en interne et être immédiatement transmise au préfet.

 

3.2  Le traitement de l’alerte

Il convient avant tout de s’assurer que le maire a bien reçu l’alerte et, s’il n’en a pas été le destinataire, de l’en informer. Il a la responsabilité de relayer l’alerte, selon la situation, à tout ou partie des élus et du personnel communal.

 

3.3  La diffusion de l’alerte

Cette phase comprend deux volets : l’alerte des membres de l’organisation communale, et celle des populations.

L’ensemble des acteurs de l’organisation communale de crise n’est pas systématiquement alerté. Selon la situation et les mesures envisagées, la personne qui a reçu l’alerte pourra procéder à une mise en veille de la collectivité (information des élus, voire également des agents), à l’alerte du personnel d’astreinte ou désigné (personne(s) devant assurer une première évaluation de la situation, le suivi des bulletins de vigilance, un renforcement éventuel de la vigilance sur le terrain, voire la prise des premières mesures d’urgence), ou à l’alerte de l’ensemble des membres de l’organisation. Ces trois possibilités peuvent également constituer des phases de montée en puissance du dispositif.

L’alerte interne au dispositif communal doit être très performante et fiable pour permettre la mise en place rapide des équipes en toute situation.

De la même manière et en parallèle, une attention particulière doit être portée aux établissements particulièrement vulnérables, comme par exemple les terrains de camping et de caravanage vis-à-vis des inondations ou des tempêtes pour lesquels un point précis mérite d’être fait avec les exploitants.

L’alerte des populations consiste à faire adopter par les habitants un comportement adéquat pour se mettre en sécurité en appliquant les consignes, par exemple celles prévues par le DICRIM.  Il faut ensuite l’informer de l’évolution de la situation, tout au long de l’évènement, puis de la fin du sinistre, une fois le danger écarté et les mesures d’accompagnement levées.

Le maire doit utiliser tout moyen disponible sur le territoire de sa commune pour garantir l’efficacité de l’alerte. Il n’existe malheureusement aucun système de transmission infaillible, ni qui permette de toucher l’ensemble de la population (répertoires des systèmes téléphoniques d’appel en masse non à jour, messages diffusés par haut-parleur non entendus par les personnes disposant de doubles-vitrages etc.). Il est donc nécessaire de combiner plusieurs moyens d’alerte, de manière à ce qu’un maximum de personnes reçoive l’information.

Le choix des moyens d’alerte dépend par ailleurs de la situation en cours : une mise à l’abri liée à un dégagement de produits toxiques ne peut par exemple pas être demandée à l’aide de haut-parleurs, qui nécessitent que les personnes soient à l’extérieur pour saisir le message.

Il convient enfin de s’assurer que tous les habitants disposent des informations nécessaires pour comprendre le message d’alerte et appliquer les consignes de sécurité adéquates. La réception d’un signal ou d’un message ne doit laisser aucune ambiguïté quant à la conduite à tenir pour chaque individu, ce qui explique l’étroit lien entre information préventive et alerte des populations.


Fiche DGv2 : Présentation du dispositif ORSEC

 


Fiche DGv3 : Articulation entre le dispositif ORSEC et l’organisation propre des acteurs

 


Fiche DGv5 : Moyens d’alerte et d’information

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4  La procédure d’alerte dans l’organisation communale de crise

La commune doit être en mesure de recevoir une alerte, de la traiter et de la diffuser à tout moment (7 jours sur 7, 24 heures sur 24) et dans les plus brefs délais. Cela nécessite une organisation précise, définie lors d’une réflexion en amont. Il s’agit d’un des points centraux du plan communal de sauvegarde (PCS), mais il est également vivement recommandé aux communes qui ne disposent pas d’un tel plan de travailler cette question.


Fiche R8 : Plan communal de sauvegarde

 

La réflexion sur l’alerte doit porter sur les points suivants (liste non-exhaustive fournie à titre indicatif) :

 

Réception de l’alerte D’après les scénarios de risque envisagés, quelles sont les différentes sources d’alerte possibles ?Pour chaque source identifiée, comment serait transmise l’alerte et à qui ?

Questions à étudier pour toutes les circonstances possibles :

heures ouvrables, soirées et nuits, congés, week-ends etc.

Traitement de l’alerte Que faire du message d’alerte reçu (qui doit en être informé en priorité) ?
Diffusion de l’alerte Qui informer au sein de l’équipe municipale ? Quand (seuils et critères d’alerte) ? Par quels moyens ?Quand informer la population (seuils et critères d’alerte) ?De quels moyens d’alerte à la population la commune dispose-t-elle ?

Quels sont les avantages et les limites de chacun d’eux (notamment quels moyens utiliser pour demander une mise à l’abri ou, à l’inverse, une évacuation) ?

 

Une telle réflexion peut conduire à révéler des lacunes ou insuffisances dans l’organisation communale, ce qui doit conduire à la recherche de solutions pour y remédier : pour la réception des alertes en dehors des heures ouvrables par exemple, instauration d’un régime d’astreinte ou d’une astreinte informelle, désignation d’un élu référent (dont le numéro devra être transmis à toutes les sources potentielles d’alerte ou d’information sur un sinistre) etc.

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Pour en savoir plus :

 

MIAT / DDSC, Plan Communal de Sauvegarde – Guide pratique d’élaboration, 2005, 206 p. (voir fiche n°12 : Donner un sens à l’alerte, page 75 / fiche n°13 : Elaborer une cartographie de l’alerte, page 77 / fiche n°14 : Le règlement d’emploi des moyens d’alerte, page 83. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du ministère de l’Intérieur

 

Circulaire interministérielle N° IOC/E/11/23223/C de septembre 2011 relative à la procédure de vigilance et d’alerte météorologique. Téléchargeable ici en pdf et sur Légifrance

 

Décret n°2005-542 du 19 mai 2005, relatif aux modalités de la rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction publique territoriale. Téléchargeable ici en pdf et sur Légifrance

 


Page du ministère de l’Intérieur sur l’alerte et l’information des populations

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