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R1 – Prévention des risques majeurs : rôles du maire et/ou EPCI et de l'Etat

Dernière mise à jour : février 2014

Sommaire :

 

Le maire et le préfet contribuent à l’identification et à l’amélioration de la connaissance sur les risques majeurs. La responsabilité de l’Etat et/ou de la collectivité peut être engagée pour absence ou insuffisance de mesures de prévention, soit dans le cadre des activités de police générale, soit en matière d’urbanisme.

 

1  Le maire

1.1  Le maire et l’urbanisme

Le maire et le préfet partagent la responsabilité de la maîtrise de l’urbanisation vis-à-vis des risques naturels et technologiques.

Depuis la loi n°87-565 du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs :

Le maire dispose de plusieurs documents de planification qui fixent les orientations en matière d’aménagement du territoire :

  • le SCoT (schéma de cohérence territoriale) document cadre réalisé à l’échelle  intercommunale, qui s’impose en terme de compatibilité aux documents d’urbanisme locaux (appelé schéma directeur avant la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU) ;
  • le PLU -plan local d’urbanisme- (qui a remplacé le POS en 2000) ;
  • la carte communale.

Qu’il s’agisse des SCoT, des PLU ou des cartes communales, les articles L.121, L.123 du Code de l’urbanisme prévoient que ces documents doivent déterminer notamment « les conditions permettant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature».

Depuis la loi du 2 février 1995 dite « loi Barnier », la prise en compte des risques naturels dans l’urbanisme et l’aménagement des communes est unifiée grâce aux plans de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles; celle des risques miniers l’est par les PPRM (plans de prévention des risques miniers) selon les mêmes modalités que pour les PPRN et avec les mêmes effets. La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels a instauré les PPRT (plans de prévention des risques technologiques), pour les communes concernées par un ou plusieurs sites industriels classés SEVESO « seuil haut » existants à cette date.

L’objet de ces plans est de cartographier les zones soumises à des risques naturels, miniers ou technologiques et d’y définir les règles d’urbanisme, de construction et de gestion qui s’appliqueront au bâti existant ou futur. Il permet également de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde à prendre par les particuliers et les collectivités territoriales.

Après approbation, le maire est responsable de sa bonne application. Il doit donc :

  • annexer le PPR au plan local d’urbanisme (PLU), à la carte communale ou à un ancien POS (dès lors, le plan est opposable aux tiers) ;
  • mettre en œuvre les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde imposées par le PPR dans les zones de danger et dans les zones de précaution ;
  • appliquer les dispositions des PPR lors des demandes d’occupation du territoire (permis de construire, d’aménager, de démolir).

Lorsqu’un PPRN définit une zone à l’intérieur de laquelle il existe une menace grave pour les vies humaines du fait d’un risque prévisible, la commune peut engager une procédure d’acquisition à l’amiable ou d’expropriation si la première échoue. Dans les zones interdite et réglementée d’un PPRT, selon le niveau de gravité du danger, elle peut demander la mise en œuvre de mesures d’expropriation et de mesures de délaissement ainsi qu’instaurer un droit de préemption.

Même en l’absence de PPRN, de PPRM ou de PPRT, la commune doit tenir compte des risques dans les documents d’urbanisme (SCoT, PLU, carte communale et autorisations d’occupation du sol).

Le maire dispose notamment de l’article R111-2 du Code de l’urbanisme pour refuser un permis de construire dans un secteur affecté par un risque.

Fiche DGa3 : Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et Plans de prévention des risques miniers (PPRM)

 


Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 


Fiche DGa5 : Outils fonciers pour délocalisation de biens gravement menacés  

 

1.2  Le maire et les travaux de protection contre les risques naturels

L’article L.2212-2-5° du Code général des collectivités territoriales met à la charge du maire, titulaire des pouvoirs de police municipale, une obligation générale de prévention des accidents naturels et des fléaux de toute nature. A ce titre, la commune dispose de divers outils dont celui de prescrire ou d’exécuter des travaux de protection, notamment par la procédure de déclaration d’intérêt général (DIG) ou d’urgence ; celle-ci lui permet au besoin de faire participer financièrement aux dépenses de premier établissement, d’entretien et d’exploitation des ouvrages les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt.

A noter que les compétences des communes, ainsi que des EPCI à fiscalité propre (cf.2 ci-après), se trouvent étendues au domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.


Fiche DGa8 : Les ouvrages de protection collective contre les risques naturels
Par ailleurs, en cas de danger grave ou imminent (article L.2212-4 du Code général des collectivités territoriales), le maire est souvent amené à prescrire en extrême urgence des travaux variés de sécurisation. Après la phase de crise proprement dite, il va devoir coordonner, voire mener sous maitrise d’ouvrage communale, la remise en état des principaux équipements publics atteints (voiries, réseaux, etc.) et prendre toutes les dispositions nécessaires pour éviter qu’un nouvel évènement n’engendre des désordres supplémentaires du fait de l’état de certaines infrastructures ou de la fragilisation du milieu naturel.


Fiche R13 : La réalisation des travaux en urgence (en cas de risques naturels)

 

1.3  La planification des secours

Depuis la loi du 13 août 2004 (article 13), relative à la modernisation de la sécurité civile, la gestion de la crise relève aussi bien de l’Etat que du maire et des citoyens eux-mêmes.

Le maire est l’autorité de police municipale :

En cas d’accident provoqué par un risque naturel, le maire assure la fonction de directeur des opérations de secours (DOS) tant que le Préfet, dans le cadre de situations bien définies, ne prend cette direction.

Dans un premier temps, en vertu de ses pouvoirs de police municipale (Article L.2212-2 du CGCT), le maire doit prendre les premières mesures conservatoires pour protéger la population et les biens. Il décide donc des orientations stratégiques et valide les décisions :

  • en cas de crise survenant sur sa commune ;
  • tant qu’il a les moyens de faire face ;
  • tant que l’événement ne dépasse pas les limites communales.

En cas d’accident technologique, le maire, sous les ordres du Préfet, doit assurer certaines missions (répercussion de l’alerte, évacuation, hébergement…) qui ont été définies dans les Plans Particuliers d’intervention (PPI).


Fiche DGv1 : L’organisation de la sécurité civile en France

 

Le maire a la responsabilité d’alerter, d’informer et d’évacuer la population (Article 2212-5 du Code général des collectivités territoriales). C’est ainsi qu’il doit établir un système d’astreinte pour permettre à sa commune de recevoir les messages d’alerte de la préfecture à tout moment. Il doit disposer d’un ou plusieurs moyens d’alerte fiables et reconnaissables par ses administrés pour chaque situation (ex. sirènes, systèmes d’appel en masse, véhicules équipées de hauts parleurs, media…). La gendarmerie et la police, sous l’autorité du maire, peuvent concourir à la diffusion de l’alerte.


Fiche R10 : Traitement au niveau local de la vigilance et de l’alerte

 

Dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de police, le maire élabore le plan communal de sauvegarde (PCS) qui « regroupe l’ensemble des documents de compétence communale contribuant à l’information préventive et à la protection de la population. ».

Le PCS détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en œuvre des mesures d’accompagnement et de soutien de la population. Il doit être compatible avec les plans d’organisation des secours arrêtés en application des dispositions ORSEC de l’article 14 (loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile).

Il est obligatoire pour les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé, un plan de prévention des risques miniers (PPRM) approuvé, ou dans celles qui sont comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention (PPI) mais, compte tenu des responsabilités du maire en matière de gestion immédiate des situations d’urgence, il est dans l’intérêt de tous les maires d’établir un PCS.


Fiche R8 : Plan communal de sauvegarde (PCS)

 

Depuis la Loi de modernisation de sécurité civile du 13 août 2004, le maire a la possibilité de créer une réserve communale de sécurité civile composée de citoyens volontaires et bénévoles, susceptibles d’être mobilisés en appui des pouvoirs publics, face aux risques majeurs (Articles L.1424-8-1 à L.1424-8-8 du Code général des collectivités territoriales et articles L.3142-108 à L.3142-111 du Code du travail).

En cas de crise, la réserve communale pourra apporter son soutien aux populations sinistrées, en complément des actions engagées par les services municipaux et les services de secours. Elle pourra également apporter son  concours à la préparation et à l’information de la population face aux risques présents sur le territoire communal comme dans le rétablissement post-accidentel des activités.


Fiche R9 : Réserves communales de sécurité civile (RCSC)

 

1.4  L’information préventive

Selon l’article L.125-2 du Code de l’environnement, tout citoyen a droit à une information sur les risques majeurs naturels et technologiques auxquels il est exposé ainsi que sur les mesures de sauvegarde qui le concernent.

Le maire a la responsabilité de transmettre à ses administrés tous les éléments d’information sur les risques existant sur sa commune :

  • à partir des informations transmises par le préfet -via le DDRM et le « porter à connaissance »- (article R.125-11 du CE), il élabore un DICRIM (document d’information communal sur les risques majeurs) qui synthétise la description des phénomènes et leurs conséquences sur les personnes et les biens, et précise les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mises en œuvre ainsi que les moyens d’alerte en cas de survenance d’un risque ;
  • le maire met librement à disposition les documents sur les risques transmis par la préfecture et ceux nécessaires à l’IAL (information des acquéreurs locataires d’un bien immobilier);
  • le maire organise dans la commune les modalités d’affichage des risques et des consignes de sécurité et communique de façon périodique sur les risques pris en compte dans un PPRN ou dans un PPRM;
  • dans les zones exposées au risque d’inondation, le maire doit procéder à l’inventaire des repères de crues existants sur le territoire communal (article L.563-3 du Code de l’environnement);
  • le maire doit communiquer au préfet et au président du conseil général tout élément de connaissance locale relative à l’existence d’une cavité souterraine ou d’une marnière dont l’effondrement est susceptible de porter atteinte aux personnes ou aux biens, ou d’un indice susceptible de révéler cette existence ; la commune a par ailleurs la charge d’élaborer, en tant que de besoin, une carte délimitant les sites où sont situées des cavités souterraines et des marnières susceptibles de provoquer l’effondrement du sol (article L.563-6 du Code de l’environnement).


Fiche R7 : Responsabilités du maire en matière d’information préventive

 

Par ailleurs, en ce qui concerne les terrains de camping situés dans des zone de risque naturel ou technologique prévisible définies par arrêté préfectoral, le maire fixe les prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation qui doivent être mises en œuvre par l’exploitant et portées à la connaissance des usagers (article L.443-2 du Code de l’urbanisme).


Fiche R5 : Sécurité des terrains de camping et de caravanage

 

On peut rattacher à ce volet la police préventive, par exemple en cas de non entretien de cours d’eau par les propriétaires riverains ou du non-respect de l’obligation de débroussailler autour des habitations dans les départements concernés par le risque d’incendies de forêt.


Fiche R3 : Mesures de contrôle et pouvoirs de police du maire

 

1.5  Le retour d’expérience (REX)

Le maire et le préfet organisent la concertation après un événement ou un exercice pour en tirer les enseignements qui s’imposent pour améliorer la prévention et la planification.

Le maire :

  • collabore aux retours d’expérience organisés par le préfet ;
  • réalise son propre retour d’expérience pour conserver la mémoire locale des événements survenus sur son territoire ;
  • matérialise les plus hautes eaux connues dans les zones inondables par des repères de crues.


Fiche DGp6 : Retour d’expérience

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2  L’EPCI – Etablissement public de coopération intercommunale

L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), soit pour assurer certaines prestations (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains…), soit pour élaborer de véritables projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme.

Le maire peut transférer au président de l’intercommunalité sa compétence en matière de délivrance d’autorisations d’occuper le sol, au même titre que la commune peut transférer à l’intercommunalité sa compétence en matière de planification urbaine. Cette compétence en matière de prévention des risques via le droit de l’urbanisme ne donne pas de compétence particulière autre en matière de gestion des risques : elle est limitée au droit de l’urbanisme (Cf. article Risques Infos n° 25, p. 10).

L’EPCI constitue également souvent un bon niveau pour prendre en charge la réalisation et l’entretien des ouvrages de protection contre les risques naturels, voire pour s’associer à un organisme de gestion à couverture géographique plus large (syndicat mixte, dont par exemple établissement public territorial de bassin (EPTB) pour la prévention des inondations au niveau d’un bassin). A noter que la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles attribue aux communes et aux EPCI à fiscalité propre substitués à leurs communes membres un bloc de compétence concernant la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, instaure un financement dédié à la mise en œuvre de cette compétence, renforce le rôle des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et crée des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE). La plupart de ces mesures devraient entrer en vigueur à l’horizon 2016.

Les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre peuvent confier à celui-ci la réalisation d’un plan intercommunal de sauvegarde (PICS), la gestion et le cas échéant, l’acquisition des moyens nécessaires à son exécution (article 13 de la Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile).

  • ce plan comprend les mêmes éléments prévus que pour le plan communal, identifiés pour chaque commune. Il est arrêté par le président de l’établissement public et par chacun des maires des communes concernées. Sa mise en œuvre relève de chaque maire sur le territoire de sa commune ;
  • il est transmis par le président de l’EPCI au préfet du département ;
  • la mise à jour ou la révision du PICS relèvent du président de l’EPCI.


Fiche R2 : Intercommunalité et prévention des risques majeurs

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3  L’Etat

Au niveau national, la prévention des risques repose principalement sur :

  • le ministère en charge de l’Environnement pour la prévention et la protection, la réduction des risques et l’information préventive ;
  • le ministère en charge de la Sécurité civile pour la préparation et la gestion des crises.

 

3.1  La prise en compte du risque dans l’aménagement

L’Etat par l’intermédiaire du préfet de département :

  •  a le devoir d’informer les collectivités des risques majeurs présents sur le territoire grâce au « Porter à Connaissance » (PAC) (article L.121-2 du Code de l’urbanisme) en vue de leur prise en compte dans l’élaboration des documents d’urbanisme.  Le « Porter à Connaissance » est tenu à la disposition du public.  Il peut également qualifier par arrêté préfectoral un projet présentant un caractère d’utilité publique et relevant d’intérêts dépassant le cadre communal voire intercommunal projet d’intérêt général (PIG) en vue de sa prise en compte dans les documents d’urbanisme ;


Fiche DGa1 : Outils de l’urbanisme réglementaire prenant en compte les risques majeurs

  •  « élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones» (article L.562-1 à 9 du Code de l’environnement) ainsi que des plans de prévention des risques miniers (PPRM). Ce document de référence est notifié au maire, après approbation à l’issue d’une procédure d’agrément qui comporte une délibération du conseil municipal et une enquête publique ;

Fiche DGa3 : Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et Plans de prévention des risques miniers (PPRM)

  • élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). L’objectif du PPRT est d’agir sur l’urbanisation existante, maîtriser l’urbanisation future et réduire le risque à la source dès que la situation l’exige autour des installations classées Seveso AS (Autorisation avec Servitudes) existantes au 31 juillet 2003. Sa finalité est de protéger les personnes (article L.515-15 du Code de l’environnement).


Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 

Si un bien est particulièrement exposé aux risques majeurs, il est possible au préfet de procéder à l’expropriation du bien outre, pour les seuls risques naturels, à son acquisition amiable.

Fiche DGa5 : Outils fonciers pour délocalisation de biens gravement menacés

 

3.2  L’organisation des secours

La Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, au sein du ministère de l’Intérieur, définit le cadre de la planification des secours. Cette planification a été remodelée dans la nouvelle version du plan ORSEC (Organisation de la Réponse de SEcurité Civile), en 2004 (Décret n°2005-1157 du 13 septembre 2005). C’est le préfet départemental qui coordonne les actions selon le dispositif ORSEC.


Fiche DGv1 : Organisation de la sécurité civile

 
Le préfet est directeur des opérations de secours (DOS)  dans les situations suivantes :

  • si le maire ne maîtrise plus la crise ;
  • si le maire fait appel au préfet ;
  • si le maire s’est abstenu de prendre les mesures nécessaires et après mise en demeure ;
  • lorsque le problème concerne plusieurs communes ;
  • lorsque l’événement entraîne le déclenchement d’un plan départemental de secours –ORSEC- (article L.2215-1 du CGCT).

 

3.3  L’information préventive

Le préfet informe les maires concernés des risques affectant le territoire de leur commune. Il établit notamment un dossier sur les risques majeurs naturels et technologiques du département (DDRM – Dossier départemental des risques majeurs) – article R.125-11 du Code de l’environnement – qui sera transmis  aux maires et aux présidents des EPCI compétents.

Il définit également la liste des communes soumises à l’obligation d’information des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers (IAL) –article L.125-5 du Code de l’environnement-.


Fiche DGi1 : Information préventive des populations

 


Fiche DGi4 : Information des acquéreurs et des locataires d’un bien immobilier

 

3.4  Le retour d’expérience (REX)

Le maire et le préfet organisent la concertation après un événement ou un exercice pour en tirer les enseignements qui s’imposent pour améliorer la prévention et la planification. (voir § 1.5).

 
Fiche DGp6 : Retour d’expérience

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 Pour en savoir plus :

 

 

MEDTL, La démarche française de prévention des risques majeurs, 2011, 81 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site prim.net

 

IRMa, Le rôle des intercommunalités, Risques infos n°25, 2010, 27p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site de l’IRMa

 


Fiche R6 : Jurisprudence et responsabilités du maire en matière de risques majeurs

 


Jurisques 2013, fiche 34 : Police générale du maire, sur le site prim.net

 


Jurisques 2013, fiche 35 : Police générale du préfet, sur le site prim.net

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