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DGv1 – Organisation de la sécurité civile

Dernière mise à jour : 12 avril 2012

Sommaire :

 

1  L’organisation générale de la sécurité civile

L’organisation de la sécurité civile, et, plus largement, de gestion de crise, repose en France sur des principes à la fois simples et clairs.

La garantie de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques – regroupées sous l’appellation d’ « ordre public » – sont l’objet d’une compétence obligatoire des autorités qui en sont investis. Cette compétence de police administrative générale les amène à prendre les mesures nécessaires pour prévenir et faire cesser les atteintes à l’ordre public.

Trois autorités sont traditionnellement responsables de la police administrative générale en France et exercent cette compétence en fonction de l’ampleur des problèmes à traiter :

  • le maire dans sa commune ;
  • le préfet de département ;
  • le Premier ministre.

En qualité de chef du gouvernement, le Premier ministre prépare et coordonne l’action des pouvoirs publics en cas de crise majeure (article L.111-3 du Code de la défense).

En ce qui concerne plus précisément la préparation et l’exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile qui concourent à la défense et à la sécurité nationale, celles-ci  relèvent du ministre de l’Intérieur, sous l’autorité du Premier ministre.

A ce titre, il est, sur le territoire de la République, responsable de l’ordre public, de la protection des personnes et des biens ainsi que de la sauvegarde des installations et ressources d’intérêt général.

En complément des échelons communal, départemental, et national, la zone de défense et de sécurité s’intercale dans des missions d’appui, de planification, de gestion de moyens, de synthèse.

Ce dispositif constitue le fondement de l’organisation de la sécurité civile et plus largement de la gestion de crise en France.

Il est complété par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 Août 2004 qui a refondé la doctrine et l’organisation de la sécurité civile en s’appuyant sur les retours d’expérience des évènements tels que la canicule (2003), les inondations du Gard (2002), l’explosion de l’usine AZF (2001) ou les tempêtes (1999).

Cette loi dispose que « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées  » (article 1).

 « Les mesures et les moyens appropriés mis en œuvre dans le cadre des missions de sécurité civile » mentionnés dans l’article précité relèvent aussi bien de l’État que des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. Chacun a donc vocation à apporter une réponse dans ses domaines de responsabilité.

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2  Le maire, premier échelon de la réponse de sécurité civile

La compétence de police générale du maire constitue un élément à la fois historique et essentiel du dispositif français de sécurité civile, qui remonte à la législation de 1789/1790 et à la loi d’organisation municipale d’avril 1884. Ses grands principes sont aujourd’hui repris  dans les articles L.2211-1, L.2212-2, L.2214-4 et L.2215-1 du Code général des collectivités territoriales. Il s’agit d’une compétence obligatoire, que le maire est tenu d’exercer pleinement et en permanence, et d’une compétence propre, qui lui est directement attribuée par la loi.

La loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile confirme les prérogatives du maire en matière de sécurité civile ainsi que les bases juridiques du partage de compétence entre le maire et le préfet pour la direction des opérations de secours (DOS). De manière générale, le maire assure la DOS dans la limite de sa commune jusqu’à ce que, si nécessaire, le préfet assume cette responsabilité.

Les missions principales qui relèvent du maire sont les suivantes :

  • l’alerte et l’information des populations ;
  • l’appui aux services d’urgence ;
  • le soutien des populations (hébergement, ravitaillement, etc.) ;
  • l’information des autorités.


Fiche R10 : Traitement au niveau local de la vigilance et de l’alerte

 

Pour apporter une réponse de proximité à la crise, et en complément de l’intervention des services de secours et du dispositif opérationnel ORSEC, loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a instauré le plan communal de sauvegarde (PCS) et la réserve communale de sauvegarde.


Fiche R9 : Réserves communales de sécurité civiles (RCSC)

 

Le PCS est l’outil opérationnel à la disposition du maire pour l’exercice de son pouvoir de police en cas d’événement de sécurité civile. Dispositif élémentaire de la solidarité entre les habitants, il organise la continuité des missions que la commune doit obligatoirement assurer en situation d’urgence.


Fiche R8 : Plan communal de sauvegarde (PCS)

 

Il est obligatoire dans les communes identifiées comme soumises à un risque majeur, c’est-à-dire celles concernées par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé (PPRN), un plan de prévention des risques miniers approuvé (PPRM), ou un plan particulier d’intervention (PPI). Il est par ailleurs conseillé à toutes les communes de se doter d’un PCS car aucune n’est à l’abri de :

  • phénomènes climatiques extrêmes (tempête, orage, neige, canicule, etc.) ;
  • perturbations de la vie collective (interruption durable de l’alimentation en eau potable ou en énergie, etc.) ;
  • problèmes sanitaires (épidémie, canicule, etc.) ;
  • accidents de toute nature (transport, incendie, etc.) ;
  • etc.

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3  Le préfet de département, directeur des opérations en cas de crise majeure

Le cas échéant, l’Etat, par l’intermédiaire du préfet, prend la direction des opérations de secours, lorsque :

  • le maire ne maîtrise plus les événements, ou lorsqu’il fait appel au représentant de l’Etat ;
  • le maire s’étant abstenu de prendre les mesures nécessaires, le préfet se substitue à lui, après mise en demeure et après que celle-ci soit restée sans résultat ;
  • le problème concerne plusieurs communes du département ;
  • la gravité de l’évènement tend à dépasser les capacités locales d’intervention.

Lorsque le préfet prend la direction des opérations, le maire assume toujours, sur le territoire de sa commune, la responsabilité de la mise en œuvre des mesures de sauvegarde vis-à-vis de ses administrés (alerte, évacuation …) ou des missions que le préfet peut être amené à lui confier (accueil de personnes évacuées…).

Dans l’exercice de ses pouvoirs de police, le préfet mobilise l’ensemble des moyens publics et privés (police, gendarmerie, sapeurs-pompiers, SAMU, conseil général, opérateurs etc.) pour la mise en œuvre des mesures directes et indirectes nécessaires à la protection générale des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres, les catastrophes ou tout autre événement présentant un risque immédiat ou imminent.

Autorité de police administrative générale, le préfet est de facto un « directeur général des opérations », englobant dans ce périmètre la direction de toutes les opérations précitées relatives à la sécurité, à la protection et la sauvegarde des populations.

Le préfet assure l’approche globale de la situation et donne ainsi son unité à la gestion de crise. Il coordonne l’action de tous les intervenants (services de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des opérateurs, etc.) en s’appuyant sur le dispositif d’organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC).


Fiche DGv2 : Présentation du dispositif ORSEC

 

Dans le cas des opérations de secours relevant du domaine de compétence des sapeurs pompiers, le préfet prend formellement la « direction des opérations de secours » (DOS) en remplacement du maire, qui est le premier DOS. Il est épaulé dans ce cadre par un commandant des opérations de secours (COS).

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4  Le préfet de zone de défense et de sécurité conforté dans son rôle de coordination

Si les conséquences d’un événement dépassent les limites ou les capacités d’un département, le représentant de l’Etat dans le département du siège de la zone de défense et de sécurité intervient dans la conduite des opérations lorsque c’est nécessaire.

La zone de défense et de sécurité, occupe une position de plus en plus importante. Elle constitue au premier chef un échelon de la chaîne décisionnelle dédié à l’appui (pourvoyeur de moyens en renfort…) et à la coordination opérationnelle supra-départementale (par exemple, la gestion de crise des réseaux routiers nationaux…). De plus, elle constitue un niveau d’agrégation de métiers dédié au soutien (expertise, localisation de ressources inexistantes au niveau départemental…).

Bien qu’il ne détienne pas de pouvoir de police administrative générale, le préfet de zone bénéficie aujourd’hui de compétences élargies qui lui permettent aujourd’hui de :

  •  prendre les mesures de coordination nécessaires lorsqu’une situation de crise intervient ou que des évènements d’une particulière gravité se produisent dépassant, ou susceptibles de dépasser, le cadre d’un département ;
  • faire appel aux moyens privés à l’échelon de la zone et les réquisitionner si besoin ;
  • mettre à la disposition d’un ou plusieurs préfets de département de la zone, les moyens publics existant dans la zone ;
  • assurer la répartition des moyens extérieurs alloués par le ministère de l’Intérieur ;
  • mettre en œuvre les mesures opérationnelles décidées par le ministère de l’Intérieur pour les moyens de sécurité civile extérieurs à sa zone de compétence ;
  • déterminer les priorités dans le rétablissement des liaisons gouvernementales sur l’ensemble de sa zone ;
  • coordonner la communication de l’État pour les crises dépassant le cadre du département ;
  • coordonner l’action des préfets des départements de la zone pour prévenir les évènements troublant l’ordre public ou y faire face, lorsque ces évènements intéressent au moins deux départements ;
  • procéder à la répartition des unités mobiles de police et de gendarmerie implantées sur la zone ;
  • mettre à disposition pour une mission et une durée déterminée, des effectifs et des moyens de police et de gendarmerie relevant d’un autre département de la zone de défense et de sécurité.

Le préfet de zone peut désormais, en complémentarité de l’action des préfets de département, prendre, en situation de crise majeure, des mesures de police administrative qui devraient ainsi l’autoriser, par exemple, à interdire la circulation sur un axe routier traversant plusieurs départements dans sa zone de défense.

Enfin, en cas d’accident majeur ayant son origine en mer et nécessitant le déclenchement simultané du plan ORSEC maritime (pour lequel le préfet maritime est directeur des opérations de secours) et d’un ORSEC départemental ou de zone, le préfet de zone territorialement compétent « s’assure de la cohérence » des actions terrestre et maritime.

Afin de lui permettre d’assumer pleinement ses nouvelles compétences, le préfet de zone dispose maintenant, en complément du centre opérationnel zonal (COZ) permanent, d’un état-major interministériel de zone de défense et de sécurité (EMIZDS), dont les compétences ont été étendues à l’ensemble des missions relevant de la sécurité nationale (article R.1311-26 du Code de la défense), et qui doit désormais bénéficier de la mise à disposition de personnels des principaux ministères (intérieur, défense, santé, économie, industrie, budget, agriculture, transport, environnement, énergie, aménagement du territoire).

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5  Les autres acteurs de la sécurité civile

Si la direction et la coordination  sont assurées par les administrations précitées, la gestion des événements de sécurité civile nécessite de recourir de manière souvent concomitante à des compétences différentes dans le cadre d’une opération unique, mais à multiples facettes : services de secours, forces de police ou de gendarmerie, autres services de l’Etat, techniciens ou experts dans des domaines particuliers, collectivités locales, associations agréées de sécurité civile, opérateurs publics ou privés, procureurs de la République, etc.

Cette diversité des acteurs de la sécurité civile est accentuée par trois évolutions concomitantes : la décentralisation, la réorganisation des grands opérateurs publics et privés de réseaux et surtout la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (REATE).

Face à cette situation, la doctrine ORSEC est aujourd’hui le seul dispositif interservices de portée réglementaire au niveau territorial permettant de garantir une réponse coordonnée de l’ensemble des acteurs publics et privés.


Fiche DGv2 : Présentation du dispositif ORSEC

 

La doctrine ORSEC prévoit d’ailleurs la déclinaison des mesures d’organisation par les acteurs impliqués dans les plans de secours et, plus largement, leur préparation à réagir en cas de crise, qui est l’un des points clés du succès des opérations de secours.

Ainsi, l’article 1er du décret ORSEC précise que : « chaque personne publique ou privée recensée dans le plan ORSEC […] prépare sa propre organisation de gestion de l’événement et en fournit la description sommaire au représentant de l’Etat ».


Fiche DGv3 : Articulation entre le dispositif ORSEC et l’organisation propre des acteurs

 

 

 

Organisation de la chaîne opérationnelle de gestion de crise sur le territoire national

Chaque niveau territorial dispose de sa structure de commandement permettant aux autorités d’être informées et d’exercer les fonctions qui leur sont dévolues en temps de crise (direction des opérations ou coordination).

Au niveau communal, le maire peut mettre en place un poste de commandement communal (PCC), activé en fonction des événements en tant que structure d’aide à la décision du maire, d’échange et de synthèse de l’information.

Au niveau du département, le dispositif opérationnel de l’autorité préfectorale s’articule autour de deux types de structures de commandement :

  • le centre opérationnel départemental (COD) à la préfecture, organisé autour du service chargé de la défense et de la protection civile (SIDPC ou SIRACEDPC),
  • le poste de commandement opérationnel (PCO) au plus près des lieux d’actions mais hors de la zone à risques. Il est chargé de coordonner les différents acteurs agissant sur le terrain.

Si l’événement dépasse les capacités de réponse d’un département, la zone de défense par l’intermédiaire du centre opérationnel de zone (COZ) fournit les moyens de renforts et coordonne les actions. En cas de besoin, le niveau national, par l’intermédiaire du Centre opérationnel de gestion interministériel de crise (COGIC), appuie le dispositif déjà en place.

Enfin, dans le cas de crises majeures intersectorielles de portée nationale, le Premier ministre peut décider d’activer une Cellule interministérielle de crise (CIC) qui réunit l’ensemble des ministères concernés par l’événement. Il peut décider de coordonner lui-même l’action gouvernementale ou bien de la confier à un ministre en fonction de la nature de l’événement. Dans le cas d’une crise majeure sur le territoire  national, c’est le ministre de l’Intérieur qui assure en principe la coordination gouvernementale  au sein de cette cellule.

Schéma de la chaîne opérationnelle de gestion des crises sur le territoire :

 

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