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DGp6 – Retour d’expérience

Dernière mise à jour : 18 mai 2012

Sommaire :

 

1  Généralités

Les retours d’expérience après catastrophe sont d’une pratique fort ancienne : menés par les autorités politiques, ils visaient souvent à répondre d’abord à des demandes locales de dégrèvements fiscaux pour divers faits naturels anormaux puis à définir et mettre en place des politiques de prévention, notamment dans le domaine de la protection contre les inondations et dans celui de la bonne gestion sylvicole.

A l’ère industrielle, sous l’impulsion des corps techniques de l’Etat, le développement des activités minières, industrielles et de transport s’accompagnât de celui de la réduction des nuisances d’abord, de celui de l’instauration de mesures de prévention ensuite, à partir des bilans tirés des contrôles mis en place (par exemple, pour les établissements classés) et des analyses de grandes catastrophes et autres accidents.

Avec l’augmentation de la vulnérabilité du fait d’un développement urbain pas toujours maitrisé et avec un niveau d’exigence croissant des citoyens en matière de sécurité, les pouvoirs publics et autres acteurs ont été amenés à structurer d’avantage leurs interventions post-catastrophe de façon à en tirer les enseignements nécessaires ; pour cela, ils s’appuient notamment sur la pratique des retours d’expérience, ces derniers pouvant revêtir divers aspects :

  • selon l’acteur intéressé, compte tenu du mode de structuration de la gestion des risques : sécurité civile (gestion de crise) ou mesures de prévention ;
  • selon la gravité de l’évènement : niveau local ou niveau national ;
  • selon la nature de l’évènement : naturel, technologique, mixte (effet domino), sanitaire, vie courante, etc. ;

La gestion opérationnelle est, par sa nature même, destinée à faire face à toutes les situations pouvant être rencontrées lors d’une crise, alors que le volet prévention doit être adapté à chaque famille de risque, voire à chaque risque. Sur ce thème de la prévention, la présente fiche se limitera aux risques naturels et aux risques technologiques,  selon la chronologie du retour d’expérience : post-évènementiel ou après reconstruction (REX renouvelé) ; ce dernier, visant à assurer un suivi de la mise en œuvre des dispositions préconisées et à analyser les difficultés rencontrées, ne sera pas traité dans la présente fiche.

Si les bases de données spécialisées tenues par les services pour répertorier les accidents et incidents concernant certains risques permettent la conservation locale de la mémoire et sont exploitées par les pouvoirs publics pour améliorer la prévention, il est apparu que certaines catastrophes (notamment celles à bilan particulièrement lourd sur le plan humain ou/et sur le plan économique et celles à forts enjeux techniques ou organisationnels) nécessitaient une réflexion beaucoup plus globale : l’autorité administrative concernée peut alors décider de diligenter une enquête technique en la confiant aux instances spécialisées qui lui sont rattachées (en particulier, corps d’inspection et de contrôle) ; la mission d’enquête peut être complétée, le cas échéant, par des experts des services, d’établissements publics, etc. Elle peut aussi revêtir un caractère interministériel. Au vu des propositions faites qui peuvent être de caractère législatif, réglementaire, administratif ou financier, les pouvoirs publics se prononcent sur les suites à donner en matière de prévention ou/et de gestion de crise. En aucun cas, ce type d’enquête à vocation technique n’a pour objectif une recherche de responsabilité administrative ou judiciaire.

Dans le domaine des risques naturels, c’est depuis les crues catastrophiques des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans le Sud-Est (cf. rapport du 16 octobre 2000 de l’Inspection générale de l’environnement (IGE) et du Conseil général des ponts et chaussées (CGPC)) que les retours d’expérience post-catastrophe sont devenus quasiment systématiques. Le rapport de la mission commandée par la ministre en charge de l’Environnement a eu un effet d’entraînement général dans la sphère publique comme privée pour tout acte qui dépasse l’ordinaire et a fortiori, pour tout aléa pointé par les media.

Les donneurs d’ordre sont fort nombreux pour des aléas naturels quelquefois fréquents ; ils donnent à leur commande des contours différents selon leurs compétences et/ou leurs intérêts.

Parmi les donneurs d’ordre, on peut citer les ministres, les préfets et leurs services opérationnels, les parlementaires, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, Électricité réseau distribution France (ERDF), France Telecom, Météo France, la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), l’Office national des forêts (ONF), etc.

La commande est souvent formalisée et peut contenir des axes généraux comme des points particuliers sur lesquels les missionnés sont encouragés à travailler.

La méthodologie des retours d’expérience a fait l’objet depuis 2000 de propositions d’experts, de programmes de recherche universitaires, etc. ; par exemple :

Ph. Huet, Méthodologie des retours d’expérience après les accidents naturels – première tentative de codification, IGE, mai 2005, 85 p. Téléchargeable sur le site de la Documentation française

 

Ces divers travaux sont confiés aux missionnés en fonction de leur expérience et de leur sensibilité.

Certaines Directions de l’Etat, par exemple la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), le Service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations (SCHAPI), ont formalisé des méthodes ou suggèrent des méthodes à suivre par les services qu’ils ont en charge.

Si tous les REX réalisés par les inspections générales de l’État sont publics, téléchargeables sur le web, souvent dès leur remise aux ministres commanditaires et même sont publiés par la « Documentation française » (cf. rapport de l’IGE ci-dessus), d’autres ne sont disponibles qu’en « interne » et ne sont pas diffusés.

Divers enseignements peuvent être également tirés d’autres sources qui contribuent aussi à faire évoluer le contexte législatif et réglementaire ou la jurisprudence, par exemple : rapports de commissions d’enquête et de missions d’information parlementaire, jugements de tribunaux (au vu, le cas échéant, d’expertises judiciaires).

En conclusion, le REX est avant tout un outil destiné à répondre aux besoins de celui qui le commande ou le met en œuvre et a toujours pour but de :

  • tirer parti des conséquences d’un événement pour diminuer la vulnérabilité et permettre de faire des propositions en ce sens ;
  • garder la mémoire transmissible ;
  • écouter les acteurs, les faire parler.

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2  Retours d’expérience sur la gestion opérationnelle de la crise

2.1  Au niveau de l’Etat

Impulsé par l’Etat, le retour d’expérience que conduit le ministère en charge de la Sécurité civile en matière de gestion de crise (évènements réels ou exercices) est un processus structuré, inscrit dans un cadre réglementaire. En effet, la loi n° 2004-811 de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 et notamment le décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC (Organisation de la réponse de sécurité civile), dans ses articles 5 et 6, précise que :

“ Le ministre chargé de la Sécurité civile assure la synthèse et la diffusion au niveau national des retours d’expérience réalisés sous l’autorité du représentant de l’Etat après tout recours au dispositif ORSEC, qu’il s’agisse d’un événement réel ou d’un exercice. ” et que “ (…) chaque plan ORSEC fait l’objet d’une révision au moins tous les cinq ans portant sur l’inventaire et l’analyse des risques et des effets des menaces, le dispositif opérationnel et les retours d’expérience ”.

A cet effet, une démarche concertée de retour d’expérience est pratiquée par la DGSCGC en lien étroit avec les préfectures de département et de zone de défense dès qu’un écart est constaté par rapport à la norme (mesure de planification par exemple) ou au fonctionnement normal de l’organisation en matière de gestion des crises de sécurité civile.

Il constitue avant tout un outil d’apprentissage pour les organisations en charge de la gestion des crises. Il participe ainsi à l’amélioration de l’efficacité de la prévention et de la maîtrise des risques ainsi qu’à l’évitement de crise.

La conduite de la démarche de retour d’expérience est décrite dans un guide méthodologique spécifique :

MIAT/DDSC, Guide méthodologique « La conduite du retour d’expérience, éléments techniques et opérationnels », juillet 2006, 120 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site du ministère en charge de la Sécurité civile

 

Ce guide permet ainsi :

  • d’identifier en détail, l’évolution de l’évènement dans ses diverses composantes (techniques, humaines, organisationnelles et environnementales);
  • de déterminer l’ensemble des actions entreprises lors du processus de gestion de crise;
  • de construire des scénarii d’actions alternatives permettant de mieux gérer ces situations si elles doivent se reproduire tout en accédant à la connaissance tacite des acteurs.

Lorsqu’un évènement de sécurité civile est déterminé comme présentant un intérêt au regard des problématiques qu’il soulève ou des enseignements qu’il fait émerger, il importe de déterminer le niveau de la procédure qu’il convient de conduire. En fonction du croisement de la gravité et de la nouveauté de l’évènement, trois niveaux de retour d’expérience, décrite dans le guide, vont conditionner l’allocation de la ressource pour assurer la maîtrise d’œuvre de la démarche au niveau de l’Etat.

Ces trois niveaux correspondent aux situations suivantes :

  • niveau 1 : il correspond entre autres aux situations de sécurité civile qui n’ont pas fait l’objet de l’activation d’une structure de commandement de la préfecture. A partir des fiches d’événement, il permet de définir des indicateurs et de détecter des tendances d’évolution pour des incidents ou des accidents qui ne font pas traditionnellement l’objet de la formalisation d’un retour d’expérience par l’Etat ;
  • niveau 2 : il est consécutif à tout exercice ou gestion d’événement de sécurité civile et représente ainsi l’immense majorité des retours d’expérience au niveau départemental. Il permet une réflexion entre acteurs sur la gestion de l’évènement (avant, pendant et après) et sur les voies d’amélioration puis fait l’objet d’une note de synthèse ;
  • niveau 3 : il concerne des événements soit totalement nouveaux, soit ayant entraîné des dommages très importants ainsi que les exercices majeurs d’ampleur nationale voire communautaire. Il permet notamment de faire évoluer les textes réglementaires et d’améliorer la formation des acteurs.

La démarche suivie par l’Etat est destinée prioritairement à faire émerger des pistes de progrès utiles localement et, dans un second temps, à faire l’objet d’une analyse au sein de l’administration centrale afin de capitaliser et diffuser les bonnes pratiques.

 

2.2  Au niveau des collectivités territoriales

A leur niveau, les collectivités ont également une mission opérationnelle à remplir, en s’appuyant sur les plans communaux (ou intercommunaux) de sauvegarde (PCS). Pour tout évènement exceptionnel ou tout exercice auquel la commune participe ou a organisé, le maire a tout intérêt à organiser le REX des actions qui ont été menées sous sa responsabilité afin de :

  • faire exposer par chacun des acteurs, les actions qu’il a eu à mener avec les difficultés qu’il a pu rencontrer ainsi que les lacunes qu’il a pu constater ;
  • faire le bilan des actions qui ont été bien exécutées et de celles qui ont posées des problèmes ;
  • en tirer, si nécessaire, un plan d’action.


Fiche R8 : Plan communal de sauvegarde (PCS)

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3  Retours d’expérience des inspections générales de l’Etat

 » Il est de notre devoir d’informer les habitants sur les dangers qu’ils ont couru ceci afin de prévenir les prochaines catastrophes qui ne manqueront pas de survenir. […] Les habitants ne connaissent l’ennemi que le jour du danger. Le lendemain, comme les marins échappés au naufrage, ils ont oublié leurs craintes et leur vœux de la veille « .

Source : Les inondations du Drac et de la Romanche du 30 mai 1856, Editions Baratier à Grenoble, 1856, Émile Gueymard (1788 – 1869).

Cette citation reste d’actualité plus de 150 ans plus tard.

Les ministres en charge des risques disposent de services d’inspection générale placés directement sous leur autorité. Ces services ont tout pouvoir d’investigation sur place et sur pièces nécessaires à l’exercice de leurs activités. Les agents affectés à l’inspection reçoivent, à cet effet, l’appui et le concours de tous les agents des services de l’État et des établissements publics mettant en œuvre les politiques définies par leurs ministres. Ces compétences et pouvoirs constituent un outil solide pour concevoir un REX sans faille.

Aussi, les différentes inspections sont actuellement (ou ont été par le passé) très généralement sollicitées par leurs ministres, et pour ce qui concerne plus particulièrement les risques naturels :

  • par le ministre en charge des Finances, l’Inspection générale des finances (IGF),
  • par le ministre en charge de l’Intérieur, l’Inspection générale de l’administration (IGA),
  • par le ministre en charge de l’Environnement, le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), issu de la fusion en 2009 du service de l’inspection générale de l’environnement (IGE) et du CGPC,
  • par le ministère en charge de l’Agriculture et des Forêts, le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER.) qui, en 2009, a pris la suite du Conseil général du génie rural, des eaux et des forêts (CGGREF)

Les REX font l’objet d’une lettre de mission signée par les ministres aux chefs de leurs inspections générales ; elle définit plus ou moins précisément les contours de la mission. Le rapport de la mission est en règle très générale, unique, commun et signé par tous leurs auteurs. Le rapport est public.

A titre d’exemple, figure ci-après la commande du REX des inondations des crues de novembre 1999 dans le Sud-Est. Les 60 propositions des missionnés ont toutes été réalisées ; elles étaient d’ordre législatif, réglementaire ou à destination des services centraux de l’Etat comme du « terrain ».

Annexe de DGp6 – Retour d’expérience : Eléments synthétiques de la mission de retour d’expérience sur les crues des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans les départements de l’Aude, du Tarn, des Pyrénées-Orientales et de l’Hérault. Téléchargeable ici en pdf


Le travail à réaliser pour les REX est toujours considérable. Le nombre des missionnés varie de 2 à 10. La durée de la mission va d’une semaine (crues de 2005) à plusieurs mois (Bretagne en 2000). Le nombre de personnes rencontrées sur le terrain est souvent supérieur à 400 (Sud-Est, Bretagne, Gard etc.) individuellement ou en petits groupes.

La mission peut commencer « les pieds dans l’eau » (Bretagne, Gard, Xynthia, …) alors que l’horreur de la catastrophe n’est pas encore dissipée, ou quelques jours plus tard.

Un rapport d’étape est quelquefois commandé, souvent après quelques jours de travail sur le terrain (une semaine pour Xynthia).

Les inspections générales, IGA, IGE, CGPC, CGGREF ont délibéré le 3 juin 2002 sur les REX des inondations catastrophiques et les inspections des services déconcentrés en charge des risques naturel réalisés depuis 1999 (le REX des REX). Leurs propositions que cet avis délibéré contient ont toutes été suivies.

IGA, IGE, CGPC et CGGREF, Avis délibéré sur les retours d’expérience des inondations catastrophiques et les inspections des services déconcentrés en charge des risques naturels réalisés depuis l’année 1999, juin 2002, 21 p. Téléchargeable sur le site de la Documentation française

 

Entre 1999 et à ce jour, la liste des REX réalisés par les inspections générales de l’État et commandées par les ministres en matière d’inondations est la suivante :

  • Rapport sur les crues des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans les départements de l’Aude, l’Hérault, les Pyrénées Orientales et le Tarn. CGGREF, CGPC, IGE 2000.
  • Mission d’expertise sur les crues de décembre 2000 et janvier 2001 en Bretagne. CGGREF, CGPC, IGE 2001.
  • Rapport de la mission d’expertise sur les crues d’avril 2001 du bassin de la Somme. IGA, CGPC, CGGREF, IGE. décembre 2001
  • Rapport sur les retours d’expérience dans le domaine des inondations et d’inspection des services déconcentrés en charge des risques naturels – dit avis délibéré -. IGA, CGGREF, CGPC, IGE 2001.
  • Mission sur les inondations et les coulées de boues dans le département de la Seine-Maritime. CGGREF, IGE 2002.
  • Mission de retour d’expérience des crues de septembre 2002 dans les départements du Gard, de l’Hérault, du Vaucluse, des Bouches du Rhône de l’Ardèche et de la Drôme. CGGREF, CGPC, IGE 2003.
  • La sécurité des digues du delta du Rhône. Politique de constructibilité derrière les digues. CGGREF, CGPC, IGE novembre 2004. Ce rapport contient le REX de la crue du Rhône de décembre 2003.
  • Prévention des inondations urbaines dans la vallée de la Bièvre. CGGREF, CGPC, IGA, IGE, Août 2006. L’IGA  a remis un rapport séparé ; L’IGA, n’est pas signataire de ce rapport.
  • Retour d’expérience de l’épisode pluvieux des 5 au 10 septembre 2005 dans le Sud-Est. Mission IGE du 16 septembre2005. Rapport non signé remis le 26 septembre 2005.
  • Intempéries des Pyrénées Atlantiques du 4 mai 2007. IGA, IGE. Janvier 2008. Le directeur de l’eau (ministère de l’environnement) a, de son coté, sollicité une mission du CGPC.
  • Mission sur les inondations – Sainte-Maxime les 18 et 19 septembre 2009. CGEDD octobre 2009.
  • Tempête Xynthia. retour d’expérience, évaluation et propositions d’action. CGEDD, IGF, IGA. 2010.
  • Retour d’expérience des inondations survenues dans le département du Var les 15 et 16 juin 2010. CGEDD, IGA. 2010.

Des REX sont également réalisés suite à des évènements naturels autres que les inondations ; on peut citer par exemple parmi les rapports des dernières décennies :

  • Rapport sur la sécurité des stations de montagne, dit rapport Saunier. Mission interministérielle d’étude, juillet 1970.
  • Retour d’expérience sur l’avalanche du 9 février 1999 à Montroc, commune de Chamonix (après phase contradictoire). IGE et CGPC, octobre 2000.
  • Evaluation des dispositifs de secours et d’intervention mis en œuvre à l’occasion des tempêtes des 26 et 28 décembre 1999. Mission interministérielle, juillet 2000 et janvier 2001.
  • Cyclone DINA à la Réunion les 22 et 23 janvier 2002 : caractérisation, conséquences et retour d’expérience (après phase contradictoire), IGE, CGPC avec le concours du CSTB, janvier 2003.
  • Rapport relatif à la protection contre les incendies de forêt après les feux de l’été 2003. IGA, CGGREF, IGE, CGPC, décembre 2003.
  • Eboulement de la falaise du 24 mars 2006 sur la RN1 (route du littoral) à la Réunion. CGPC, avril 2006.
  • Rapport sur les conséquences des intempéries ayant touché la France les 24 et 25 janvier 2009. CGEDD, CGAAER, IGA, IGF, avril 2009.
  • Retour d’expérience sur les avalanches de l’hiver 2008-2009. CGEDD, mars 2010.
  • Glissement du Prat de Julian – Risques de mouvements de terrain sur le site du Prat de Julian, commune de Vence, CGEDD, février 2012
  • Rapport de la mission d’appui, suite aux incendies de forêt de la Réunion, CGEDD, IGA et CGAAER, mars 2012

En matière de risques technologiques, l’enregistrement et l’analyse des incidents et accidents sont très structurés pour permettre aux services de proposer, si nécessaire et en continu, l’amélioration des chaines de sécurité jugées défaillantes. En outre, suite à des catastrophes de grande ampleur ou à enjeu technique important, les ministres concernés confient à leurs inspections générales des REX afin d’adapter, voire de refonder, si nécessaire les politiques de prévention correspondantes.

Selon les compétences ministérielles, la nature des risques et de leurs impacts possibles, d’autres inspections générales que celles précédemment citées, comme par exemple l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ou le Conseil général des mines (CGM), peuvent être sollicitées ; très souvent, sont également désignés, en appui, des services ou des établissements publics spécialisés, tels la Délégation générale pour l’armement (DGA), l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), etc..

On peut citer à titre d’illustration les rapports suivants :

  • Usine de la société Grande Paroisse à Toulouse : accident du 21 septembre 2001. IGE avec les concours de l’inspection des poudres et d’INERIS, octobre 2001.
  • Inspection suite aux désordres et à la rupture des bassins de rétention de la « Savoureuse » et enseignements à en tirer notamment pour le fonctionnement des services de l’Etat impliqués dans la police des eaux sur des installations similaires (rapport consolidé après phase contradictoire). CGPC, CGGREF, IGE, octobre 2002.
  • Accident survenu à l’usine Nitrochimie de Billy-Berclau (Pas de Calais), IGE, CGM, IGAS, avec le concours de la DGA, mars 2004.

Dans le cas particulier du nucléaire, c’est l’Autorité de sureté nucléaire (ASN) qui organise la mission d’enquête (articles L.592-21 et L.592-35 / 40 du Code de l’environnement ; décret n° 2007-1572 du 6 novembre 2007 relatif aux enquêtes techniques sur les accidents ou incidents concernant une activité nucléaire).

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4  Autres retours d’expérience à but de prévention

Ces retours d’expérience, de caractère plus local que ceux portant sur les catastrophes précédemment évoquées, concernent les accidents et même souvent des incidents plus banaux. A leur niveau, ils contribuent également à améliorer la connaissance et souvent aussi à renforcer les chaines de sécurité.

La collecte et l’analyse de ces incidents et accidents puis leur capitalisation sont variables selon la nature des risques : les procédures sont très organisées pour les risques technologiques, beaucoup moins en général pour la plupart des risques naturels (avec toutefois un certain nombre d’avancées récentes).

 

4.1  En matière de risques naturels

De tous temps, les agents de terrain (forestiers, cantonniers, etc.) ont consigné fidèlement les évènements concernant les territoires dont ils avaient la charge, avec une sensibilité reflétant à la fois la mission et le contexte culturel de l’époque. C’est donc avec cet esprit qu’il convient de les interpréter aujourd’hui.

Cette tradition s’est généralement poursuivie mais de plus en plus souvent en se limitant aux évènements significatifs ayant occasionné des victimes ou des dégâts matériels. Or beaucoup de non-évènements (c’est à dire sans grande conséquence sortant de l’ordinaire) méritent d’être mémorisés car ils peuvent apporter des renseignements précieux pour élaborer des cartographies de risques, émettre des avis d’urbanisme, apprécier l’efficacité d’ouvrages de protection, etc.

Le recueil critique de ces données constitue en soi déjà un premier niveau d’expertise.

Dans les départements alpins et pyrénéens, c’est avec le soutien très ancien du ministère en charge des Forêts et également celui plus récent du ministère en charge de l’Environnement que les services (inter)départementaux de Restauration des terrains en montagne (RTM) de l’ONF observent et analysent les évènements naturels auxquels ces territoires sont soumis puis les consignent dans des fiches-évènements ; celles-ci, une fois validées, viennent désormais alimenter la BD-RTM (et, le cas échéant, les cartes de localisation des phénomènes d’avalanche (CLPA)), le tout selon une méthodologie parfaitement définie s’inscrivant dans une démarche qualité.

Depuis 1992, la base de données sur les incendies de forêt en France (BDIFF), établie sur la base d’un socle commun minimum d’informations défini au niveau européen, rassemble toutes les données relatives aux incendies de forêt survenus en France métropolitaine, concernant l’intervention des services de secours, l’évaluation des dégâts sur l’écosystème et la détermination des causes.

De même, un certain nombre d’autres bases spécialisées (mentionnées dans les différentes fiches Risques naturels du Mémento) sont désormais mises à disposition des experts et du grand public. Par ailleurs, certaines de ces bases ont pu être enrichies de données anciennes, le plus souvent suite à un dépouillement systématique des Archives publiques.

Certains évènements, par leur ampleur ou/et leur gravité relative, justifient la mise en place d’expertises ou d’analyses spécifiques. Le Code de l’environnement, en son article L.565-2, précise d’ailleurs que le préfet, en concertation avec les collectivités territoriales compétentes, peut élaborer des schémas de prévention des risques naturels qui précisent les actions à conduire dans le département, notamment en matière de retours d’expérience.

Quels que soient le maitre d’ouvrage (Etat, collectivité territoriale ou établissement public avec, le cas échéant, le soutien financier des ministères en charge de l’Environnement, de la Sécurité civile, etc.) et l’opérateur (public ou privé) désigné pour conduire le retour d’expèrience, la réalisation du dossier de constat et d’analyse (comportant photos, reports cartographiques détaillés, etc.) nécessite une participation active des différents acteurs de terrain : services techniques des collectivités territoriales (communes, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), département), service départemental d’incendie et de secours (SDIS), commissions locales de sécurité ou réserves communales de sécurité civile (RCSC), représentants des habitants et des organisations professionnelles, direction départementale des territoires (et de la mer) (DDT(M)), ONF (dont SDRTM), etc.

Ce travail conduit, après concertation, à des propositions de plans d’action impliquant les diverses parties prenantes ; par exemple au niveau d’un conseil municipal : adaptation éventuelle du zonage et révision du document d’urbanisme, politique de suivi et d’entretien des ouvrages de protection ainsi que du milieu naturel, travaux de prévention dont réduction de la vulnérabilité, pose de nouveaux repères de crues, etc.

Parmi les difficultés rencontrées généralement, outre celles inhérentes à la mise en place très rapide d’un cahier des charges et d’un plan de financement, on peut citer : la nécessité d’une intervention, sinon en cours d’évènement, tout au moins immédiatement après (et en tout état de cause, avant la disparition des traces sur le terrain, etc.), la mise à disposition d’une couverture aérienne adaptée et spécifique à l’évènement, la problématique posée aux services opérationnels des collectivités et de l’Etat de devoir mener souvent de front le volet action et le volet observation, un déficit de pluridisciplinarité généralement dans l’analyse (en particulier pour couvrir les domaines de l’architecture et de l’ingénierie de la construction), etc.

Tout ceci suppose au niveau des services et des pouvoirs publics une réflexion préalable à la crise et une adaptation en conséquence de leur organisation, le moment venu.

Aussi, la confrontation des regards portés par différents acteurs (collectivités, services, associations, etc.) sur divers retours d’expérience menés au niveau local est particulièrement intéressante ; c’est, à titre d’exemple, une des actions qui a pu être conduite pour les risques de type montagne dans le cadre du projet européen Interreg III A Alcotra PRINAT « Création du Pôle des risques naturels en montagne » (2003-2007).


Page sur le projet PRINAT, sur le site risknat.org

 

En ce qui concerne le risque sismique, après chaque grand tremblement de terre dans le monde, l’Association française du génie parasismique (AFPS) organise une mission constituée de spécialistes en sismologie, architecture, ingénierie et sciences humaines avec pour objectif principal le retour d’expérience.


Site de l’AFPS

 

4.2  En matière de risques technologiques (hors nucléaire)

En ce domaine, c’est l’exploitant qui est responsable de son installation, tout au cours de la vie de celle-ci, depuis sa création jusqu’à sa mise à l’arrêt ou son transfert. Il en assure notamment le bon fonctionnement, la surveillance et l’entretien et pour cela il doit se donner les moyens permettant de respecter l’obligation générale de résultats qui lui est fixée sur le plan réglementaire.

Le service de contrôle intervient selon des modalités précises d’une part pour instruire le dossier, d’autre part pour vérifier la conformité de l’installation et enfin pour s’assurer que l’exploitant respecte bien ses engagements.

En particulier, le suivi et l’analyse des incidents, voire des accidents, incombe en premier lieu à l’exploitant qui doit par ailleurs les déclarer au service de contrôle selon des modalités fonction de leur gravité et du type d’installation.

Les fiches Risques technologiques du Mémento abordent de façon plus précise, notamment au travers de la réglementation, le contexte propre à ces différentes activités ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs fixés en matière de prévention et de mesures de protection.

La réglementation prévoit, au titre de la prévention, des dispositions spécifiques concourant à l’autocontrôle et au retour d’expérience, en particulier :

  • Pour  ce qui concerne le risque industriel :

Lorsque les installations relèvent du régime de l’autorisation, les moyens de suivi, de surveillance, d’analyse et de mesure et les moyens d’intervention en cas de sinistre sont fixés par l’arrêté d’autorisation et éventuellement, par des arrêtés complémentaires (article L.512-3 du Code de l’environnement). Lorsque les installations relèvent des autres régimes (enregistrement, déclaration, déclaration avec contrôles périodiques), ce sont les arrêtés de prescriptions générales applicables à l’activité qui en fixent les modalités.

Par ailleurs, dans tous les cas, le préfet a la possibilité de prescrire la réalisation des évaluations et la mise en œuvre des remèdes que rendent nécessaires notamment les conséquences d’un accident ou incident survenu dans l’installation (article L.512-20 du Code de l’environnement).


Fiche RT1 : Risque industriel

 

  • Pour ce qui concerne le transport de matières dangereuses (TMD) :

Pour les transports de matières dangereuses (y compris nucléaires) par voies terrestres ou fluviales, l’arrêté TMD du 29 mai 2009 (modifié) prévoit, à son article 7, les modalités de déclaration des incidents et des accidents.

Pour les transports par canalisation de gaz combustibles, d’hydrocarbures liquides ou liquéfiés et de produits chimiques, l’arrêté du 4 août 2006 (modifié), dit « règlement multifluide », impose, outre une déclaration immédiate aux autorités en cas accident, incident ou situation de danger susceptible de mettre en cause la sécurité des personnes ou des biens ou la protection de l’environnement (article 16), l’établissement de compte rendus annuels d’exploitation au titre de la sécurité : ces derniers doivent notamment recenser les accidents et incidents constatés en précisant leurs caractéristiques, et notamment ceux qui ont entraîné une fuite, ainsi que les mesures prises pour empêcher leur renouvellement (article 18). L’annexe du règlement explicite l’intérêt de la gestion du retour d’expérience (au 6) pour faire évoluer le programme de surveillance et de maintenance ainsi que le plan de surveillance et d’intervention.


Fiche RT3 : Le transport de matières dangereuses

 

  • Pour ce qui concerne le risque de rupture d’ouvrage hydraulique classé :

L’arrêté du 21 mai 2010 a défini une échelle de gravité des événements ou évolutions concernant un barrage ou une digue ou leur exploitation et mettant en cause ou étant susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes ou des biens et précisant les modalités de leur déclaration.

Sont distingués : d’une part les évènements importants pour la sûreté hydraulique (EISH) car ayant pour conséquence soit une atteinte à la sécurité des personnes, soit des dégâts aux biens ou aux ouvrages hydrauliques, soit une modification du mode d’exploitation ; d’autre part les évènements ou évolutions précurseurs pour la sûreté hydraulique (PSH) car concernant les dysfonctionnements liés aux défaillances de « barrières de sécurité », identifiées dans une étude de dangers, pouvant entraîner la perte de fonctions de sécurité. Les EISH sont classés selon 3 niveaux de gravité, représentés par des couleurs différentes (rouge, orange, jaune).

L’analyse des informations recueillies par la surveillance, et en particulier l’analyse de ces déclarations obligatoires, renseigne sur l’état de l’ouvrage, permet l’établissement d’un « diagnostic de santé » permanent et justifie, si nécessaire, la mise en œuvre de mesures correctives par l’exploitant, soit spontanément, soit par défaut sur prescription préfectorale.


Fiche RT 4 : Risque de rupture de barrage

 

L’analyse des incidents et accidents à caractère technologique peut nécessiter en outre le recours à des bureaux d’études ou à des institutions spécialisées dans la prévention, tel l’INERIS.


Site de l’INERIS

 

Enfin, au sein du ministère en charge de l’Environnement, le Bureau d’analyse des risques et des pollutions industrielles (BARPI) recense les accidents et incidents français ou étrangers dans le domaine technologique (agriculture/agroalimentaire, chimie et pétrole, autres activités industrielles, transports, barrages et digues) ; il analyse, met en forme les données et les enseignements tirés, puis assure leur enregistrement dans la base A.R.I.A. (analyse, recherche et information sur les accidents). Cette centralisation, avec l’analyse associée, permet ainsi aux pouvoirs publics de disposer de retours d’expérience actualisés, de proposer si nécessaire l’évolution des mesures de prévention et d’en apprécier le niveau d’adéquation sur le plan de la sécurité.


Base de données ARIA

 

4.3  En matière de risque nucléaire

Les principes relatifs aux responsabilités de l’exploitant et aux missions du service de contrôle (ASN) sont identiques à ceux concernant les autres risques technologiques.

Toutefois, l’ASN a le statut d’une autorité administrative indépendante dont le rôle est par ailleurs étendu à l’information du public dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (article L.592-1 du Code de l’environnement).


Site de l’Autorité de sûreté nucléaire

 

Le rapport de sûreté de toute installation nucléaire de base, vérifié par l’ASN, comporte notamment, outre une étude de dangers recensant les types d’accidents possibles, leur extension et leurs conséquences, toutes les dispositions prises pour réduire le risque à la source. A ce titre, les dysfonctionnements (événements, incidents, accidents) constatés par l’exploitant font l’objet d’analyses systématiques pour en tirer les enseignements et prendre les mesures correctives nécessaires.

Les incidents et accidents, outre leur déclaration à l’ASN et à l’autorité administrative, font aussi systématiquement l’objet d’une information externe vers le grand public, sur la base d’une échelle internationale de gravité à 7 niveaux (échelle INES (international nuclear event scale)) ; les événements y sont hiérarchisés en fonction de leur importance et selon trois critères : conséquences à l’extérieur du site nucléaire, conséquences à l’intérieur, dégradation des lignes de défense en profondeur de l’installation.


Fiche RT2 : Risque nucléaire

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