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DGi3 – Consultation et concertation


 Dernière mise à jour : février 2014

Sommaire :     


 

1  Définitions et objectifs

Dans le contexte global de la convention d’Aarhus (1) ainsi que des directives européennes, le principe de la participation du public à la prise de décision a été incorporé dans la démarche des politiques publiques. Par la suite et plus précisément dans le domaine de la prévention des risques, les évolutions législatives en France, notamment avec la loi du 30 juillet 2003, ont renforcé l’information, la participation du public et la concertation institutionnelle. Par ailleurs, la Charte de l’environnement a été intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle n°2005-206 du 1er mars 2005 ; ses principes ont conduit notamment à renforcer la législation sur l’évaluation environnementale et la participation du public en matière environnementale.

Dans le contexte d’une politique de prévention fortement contrôlée par l’Etat, l’association des collectivités territoriales semblait indispensable tant pour des raisons d’efficacité que de répartition des responsabilités. De plus, l’implication du citoyen répond à une demande forte, d’autant plus ressentie comme légitime qu’elle touche à la sécurité de tous.

En France, la mise en œuvre de la démocratie participative reste relativement récente et il est utile de clarifier les définitions (cf. encadré).

 

La concertation est une attitude globale de demande d’avis sur un projet, par la consultation de personnes intéressées par une décision avant qu’elle ne soit prise. L’autorité, qui veut prendre une décision, la présente aux personnes concernées et engage un dialogue avec eux. L’autorité reste libre de sa décision. La concertation peut être engagée très en amont de la décision dès les études préalables. (Source : site de la Commission national du débat public [www.debatpublic.fr]). Si l’autorité reste libre de sa décision, elle doit toutefois justifier la motivation de sa décision.La consultation est un processus par lequel les décideurs demandent l’avis de la population afin de connaitre leur opinion, leurs attentes et leurs besoins, à n’importe quel stade de l’avancement d’un projet : Celle-ci n’a cependant aucune certitude que ses remarques ou contributions soient prises en compte dans la décision finale. (Source : site de la Commission national du débat public [www.debatpublic.fr]).L’association : Notion réglementaire issue du code de l’urbanisme, l’association désigne explicitement tout mode de travail collaboratif permettant à plusieurs acteurs de co-concevoir un projet ou une vision commune autour d’un sujet prédéfini. L’association s’effectue de manière nécessairement contradictoire, participative avec une implication forte et continue de l’ensemble des participants. (Source : INERIS, 2010)La gouvernance : l’ensemble des conditions dans lesquelles les plans d’actions sont réalisés, intégrant à la fois la légitimité du fonctionnement politique, les rapports avec l’administration et les relations entre l’institution et le reste de la société. La gouvernance est un mode d’élaboration et de mise en œuvre de l’action publique qui se fonde sur : la prise en compte de la pluralité des acteurs et un processus collectif de négociation et de légitimation  (Source : Guide de la concertation, cœur du développement durale, Editions du CERTU, 2006).

 

La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010, portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle 2 »,  a complété et rénové le cadre dans lequel s’exercent désormais l’information, la consultation et la concertation portant sur les dossiers ayant une incidence en matière d’environnement et d’aménagement du territoire.

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2  La consultation et la concertation en matière d’aménagement du territoire

2.1  Le cadre général

Le Code de l’Environnement, en son article L.110-1-II, énumère les principes généraux qui doivent inspirer les lois concourant à l’objectif de développement durable, parmi lesquels : « 4° Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. »

Le Titre II du Livre Ier (Partie législative) de ce Code fonde le cadre législatif destiné à assurer l’information et la participation des citoyens au travers de 7 chapitres, les modalités d’application étant définies dans la Partie réglementaire :

  • Chapitre Ier : Participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire, avec en particulier :
    • la définition des conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, individuelles ou non, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration : est ainsi offerte au public la possibilité de formuler, préalablement à ce type de décision, ses observations sur la base d’un dossier mis à disposition par voie électronique, voire sur support papier ;
    • le débat public, organisé sous le contrôle de la Commission nationale du débat public, pour certaines grandes opérations d’aménagement définies selon leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel.
  • Chapitre II : Evaluation environnementale, avec, à l’issue de celle-ci, consultation du public (par enquête publique ou, à défaut, par mise à disposition du dossier, incluant l’avis de l’autorité environnementale sur la qualité de l’étude d’impact ou de l’évaluation présentée et sur la prise en compte de l’environnement) pour :
    • les projets de travaux, d’ouvrages et d’aménagements susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine (étude d’impact) ;
    • les plans et documents ayant une incidence notable sur l’environnement (évaluation).
  • Chapitre III : Enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement, celles-ci ayant pour « objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision ».
  • Chapitre IV : Droit d’accès à l’information relative à l’environnement, dont les fondements avaient été posés par la loi du 22 juillet 1987 (relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs) instaurant notamment le droit des citoyens à une information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis.
  • Chapitre V : Autres modes d’information, en distinguant le cas des activités nucléaires de celui des autres activités (dont les risques majeurs et les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) relevant du régime de l’autorisation).
  • Chapitre VI : Déclaration de projet, par laquelle, après enquête publique, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce sur l’intérêt général de l’opération projetée.
  • Chapitre VII : De l’infrastructure d’information géographique, dont le géoportail constitue un des éléments.

Le champ de l’information, de la consultation et de la concertation est donc particulièrement vaste et pratiquement tous les plans et projets de prévention se trouvent concernés à un titre ou à un autre par ces dispositions.

Toutefois, ne seront illustrés ci-après et que succinctement les thèmes relatifs, à travers l’enquête publique, à la consultation et sa prise en compte ainsi qu’à travers les plans de prévention des risques (PPR), à l’organisation de la concertation.

 

2.2  L’enquête publique

C’est le mode de consultation, voire de concertation, administrative le plus connu ; d’une pratique très ancienne, l’enquête « de commodo et incommodo » a concerné au fil du temps un nombre croissant de dossiers (expropriation, cimetières, établissements classés, police de l’eau, projets d’aménagement, documents d’urbanisme, autorisations diverses, etc.) avec également une prise en compte améliorée des observations du public.

Reprenant un des 268 engagements du Grenelle (« Réforme des enquêtes publiques pour assurer une meilleure participation du public »), la loi « Grenelle 2 » a :

  • simplifié le régime des enquêtes publiques, en homogénéisant les procédures qui s’étaient multipliées,
  • amélioré les modalités de mise à disposition de l’information,
  • amélioré également l’articulation des différentes procédures d’information et de concertation, par une réforme simultanée des enquêtes publiques et des études d’impact.

Le nombre des enquêtes publiques a été réduit à 2 (contre 180 environ auparavant), à savoir l’enquête publique « environnementale » régie par le Code de l’environnement et celle régie par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, conçue pour garantir le droit de propriété.

Par ailleurs, si les autorités compétentes en sont d’accord, le recours à une enquête publique unique est désormais possible pour une opération pouvant donner lieu à plusieurs enquêtes dont l’une d’entre elles au moins est une enquête « environnementale » (c’est le cas par exemple, pour la réalisation d’un aménagement de cours d’eau pouvant nécessiter à la fois des acquisitions foncières ou/et la création de servitudes, une autorisation au titre de la « nomenclature eau » et, si le maitre d’ouvrage est une collectivité, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou un syndicat mixte, une déclaration d’intérêt général (DIG) ou d’urgence, légitimant la capacité de celui-ci à intervenir avec des fonds publics sur des propriétés privées, en se substituant partiellement ou totalement aux intéressés pour protéger leurs biens et assurer leur sécurité ) : le dossier comporte alors l’ensemble des pièces de chacune des enquêtes et, à l’issue de celle-ci, le commissaire enquêteur (ou la commission d’enquête) rédige un rapport unique mais avec des conclusions motivées séparées au titre de chacune des enquêtes (article L.123-6 du Code de l’environnement). La participation du public se trouve ainsi facilitée (un seul dossier à examiner, un seul registre pour transcrire ses observations).

 

2.2.1  L’enquête régie par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique

La déclaration d’utilité publique (DUP) peut porter soit sur l’expropriation d’immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers (nécessitant par ailleurs, de façon contradictoire, la détermination des parcelles à exproprier ainsi que la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés), soit sur la DUP de travaux ou d’ouvrages. Elle peut également porter sur la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante, s’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi.

Si le projet de travaux, d’aménagements, de constructions ou d’ouvrages pour lequel il est demandé une DUP constitue une opération mentionnée à l’article L.123-2 du Code de l’environnement (cf. liste indicative ci-après au 2.2.2), l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique(DUP) est « environnementale » ; à l’issue de la procédure, c’est toutefois l’autorité de l’Etat compétente qui décide de la déclaration d’utilité publique (articles L.11-1- II et 11-1-1 du Code de l’expropriation).

Dans le cas contraire, la procédure est définie par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (articles L 11-1 / 9 et R.11-1 / 31). La déclaration d’utilité publique relève de la responsabilité de l’Etat (organisation de l’enquête par le préfet, avec notamment la désignation du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête par le tribunal administratif ; déclaration de l’utilité publique par arrêté préfectoral ou ministériel ou par décret en Conseil d’Etat).

En outre, certains textes réglementaires concernant des enquêtes non préalables à une DUP peuvent renvoyer pour l’enquête à conduire au Code de l’expropriation, celle-ci devenant en quelque sorte un outil de droit commun.

Les grandes lignes de cette procédure sont décrites dans une fiche du Mémento, au travers du cas de l’expropriation : celle-ci permet à une personne publique (État, collectivité territoriale, organisme assumant une mission de service public) de contraindre une personne privée ou morale à céder la propriété de son bien, moyennant le paiement d’une « juste et préalable » indemnité ; la libération foncière est prononcée, à défaut d’accord amiable, après enquête parcellaire, cette dernière pouvant être menée conjointement ou non à l’enquête de déclaration d’utilité publique.


Fiche DGa6 : Outils de maitrise foncière pour travaux et ouvrages de protection contre les risques naturels

 

2.2.2  L’enquête publique « environnementale »

Le champ de cette enquête est extrêmement vaste : les articles L.123-2, L.122-1, L.122-4 et R.123-1, R.122-2, R.122-17 du Code de l’environnement ainsi que les articles L.121-10 et R.121-14 du Code de l’urbanisme en délimitent plus précisément le champ d’application.

Le domaine des risques se retrouve dans la plupart des rubriques énumérées dans ces articles :

  • dossiers soumis à étude d’impact – hors cas particuliers, tels que projets de création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) – figurant sur le tableau annexé à l’article R.122-2 du Code de l’environnement, avec notamment en fonction de leurs caractéristiques : les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), les installations nucléaires de base (INB), les travaux, ouvrages et aménagements sur le domaine public maritime et sur les cours d’eau, les barrages et autres installations destinées à retenir les eaux et ou à les stocker d’une manière durable, les canalisations, les terrains de camping et caravaning permanents ;
  • plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à évaluation environnementale cités aux articles R.122-17 du CE et R.121-14 du CU, avec par exemple les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), les plans de gestion des risques d’inondation (PGRI), les schémas de cohérence territoriale (SCoT), certains plans locaux d’urbanisme (PLU), ainsi qu’après examen au cas par cas, les plans de prévention des risques (PPR) (2);
  • autres documents d’urbanisme et décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par des dispositions particulières à ce type d’enquête, avec par exemple les PLU et les PPR (non précédemment concernés).

La procédure concernant ce type d’enquête est définie par les articles L.123-3 / 123-19 et R.123-2 /27 du Code de l’environnement.

D’une façon générale, l’enquête est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise ; lorsque l’enquête concerne un projet , plan, programme ou autre document de planification d’une collectivité territoriale, d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou d’un établissement public rattaché, la décision d’ouverture est prise par le président de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement ; toutefois, s’il s’agit d’une enquête préalable à une déclaration d’utilité publique, la décision est prise par l’autorité de l’Etat compétente pour déclarer l’utilité publique (article L.123-3 du Code de l’environnement).

Un commissaire enquêteur (ou une commission d’enquête) est désigné par le tribunal administratif (TA) afin de « conduire l’enquête de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision en lui permettant de présenter ses observations et propositions ».

Le contenu du dossier soumis à consultation est défini par les législations et réglementations le concernant ; il en est de même en ce qui concerne les éventuelles obligations portant sur les conditions d’association, de concertation et de consultation ainsi que sur les phases précises de l’enquête où elles doivent avoir lieu.

Parmi les dispositions destinées à favoriser la participation du public et à tenir compte de ses observations, propositions et contre-propositions, il peut être cité :

  • le contenu du dossier soumis à enquête, qui doit notamment comprendre : un résumé non technique en cas d’étude d’impact ou d’évaluation environnementale ou, dans le cas contraire, une note de présentation ; les avis émis (dont celui de l’autorité environnementale), lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête ; le bilan de la procédure de débat public, de concertation ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision ;
  • les modalités d’organisation de l’enquête, d’une durée comprise entre 1 et 2 mois, qui sont fixées par un arrêté de l’autorité compétente, précisant notamment les modalités de consultation du dossier et de présentation des observations, les permanences tenues par le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d’enquête ainsi que, le cas échéant, la possibilité ou non de consulter le dossier sur site internet et de communiquer ses observations par voie électronique ;
  • la publicité donnée au lancement de l’enquête, avec en particulier la publication de l’avis d’enquête sur le site internet de l’autorité compétente, lorsque celle-ci dispose d’un site, ainsi que, sauf impossibilité matérielle, son affichage sur les lieux prévus pour la réalisation du projet ;
  • la possibilité pour le commissaire enquêteur (ou le président de la commission) de faire compléter le dossier, avant ou pendant l’enquête, par tout document utile à la bonne information du public (s’il existe) ;
  • la possibilité pour le commissaire enquêteur (ou le président de la commission) d’organiser en cours d’enquête, sous sa présidence, une réunion publique d’information et d’échange avec le public, avec la participation du maitre d’ouvrage et, si nécessaire, de prolonger la durée de l’enquête pour une durée maximale de 30 jours afin de permettre la tenue de cette réunion ;
  • la possibilité pour l’autorité compétente, à la demande du maitre d’ouvrage, de suspendre l’enquête publique pour une durée maximale de 6 mois afin de permettre à celui-ci de compléter le dossier initial puis de prolonger l’enquête pour une durée d’au moins 30 jours ;
  • la possibilité pour le maitre d’ouvrage d’apporter à son dossier, au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des modifications substantielles qui en modifient l’économie générale et de demander une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients des modifications pour le projet et pour l’environnement.

A son terme, l’enquête est close par le commissaire enquêteur (ou le président de la commission) qui rencontre sous huitaine le maitre d’ouvrage, celui-ci disposant de 15 jours pour faire part de ses remarques et propositions. Le commissaire enquêteur (ou le président de la commission) doit alors établir, sous 1 mois (avec la possibilité d’obtenir un report de délai de 15 jours maximum), son rapport et ses conclusions motivées en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (l’avis favorables sous réserves correspondant à un avis défavorable si les réserves ne sont pas levées par le maitre d’ouvrage). Il les transmet à l’autorité compétente pour organiser l’enquête et en adresse une copie au TA.

L’autorité compétente adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au maitre d’ouvrage ainsi qu’à la (ou aux) mairie(s) et préfecture(s) concernées pour y être tenues à la disposition du public pendant 1 an. Si l’avis d’ouverture de l’enquête a été publié sur son site internet, l’autorité compétente fait de même pour ces pièces.

Si le projet d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI a donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, il doit faire l’objet d’une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique.

Par ailleurs, s’il s’agit d’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages, le responsable du projet (Etat, collectivité territoriale ou EPCI) doit se prononcer, sous un délai d’un an, par une déclaration de projet sur l’intérêt général de l’opération projetée. Celle-ci doit d’une part comporter les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général, d’autre part prendre en considération l’étude d’impact, l’avis de l’autorité environnementale et le résultat de la consultation du public, indiquer enfin, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l’économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique. Cette déclaration est soumise à publication et affichage et peut être consultée par le public (articles L.126-1 et R.126-1 /4 du Code de l’environnement).

L’autorité compétente, après avoir procédé le cas échéant aux ultimes consultations réglementaires prévues (par exemple celle du Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) pour les dossiers relevant de la police des eaux et des milieux aquatiques ou des ICPE), dispose de tous les éléments utiles pour prendre sa décision.

Plusieurs fiches du Mémento concernent des thèmes dont la mise en œuvre fait appel à cette enquête « environnementale » ; certaines illustrent plus précisément l’articulation existant entre cette procédure et les exigences réglementaires spécifiques à l’opération elle-même, par exemple :

 

Fiche DGa3 : Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et plan de prévention des risques miniers (PPRM)

 


Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 

Fiche DGa6 : Outils de maitrise foncière pour travaux et ouvrages de protection contre les risques naturels

 


Jurisques 2013, fiche 13 : Enquête publique du PPR sur le site prim.net

 

 

2.3  La concertation

La concertation constitue en quelque sorte un débat public engagé très tôt à l’amont d’un projet et se poursuivant durant son élaboration ; elle est désormais de nature à se prolonger à l’occasion de l’enquête publique. Si le maitre d’ouvrage n’est pas lié par les résultats de celle-ci, le bilan qu’il en dresse permet de dire ce qu’il a entendu et comment ou pourquoi il intègre ou non les apports de la concertation.

Le maitre d’ouvrage peut organiser la concertation de sa propre initiative, si elle n’est pas prévue par des textes particuliers : ce peut être le cas en matière de travaux. Dans d’autres cas, il y sera incité (et même contraint) par la réglementation, notamment en matière de schémas, de plans ou d’opérations d’aménagement à impact important.

C’est ainsi que le Code de l’urbanisme dispose, en son article L.300-2, que « Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; b) Toute création, à son initiative, d’une zone d’aménagement concerté ; c) Toute opération d’aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l’activité économique de la commune … A l’issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. » Le dossier peut alors être soumis à enquête publique.

L’enjeu de la concertation, comme celui de l’association des collectivités territoriales et des EPCI concernés par le projet, est d’autant plus important en matière de PPRN (risques naturels prévisibles), de PPRM (risques miniers) et de PPRT (risques technologiques) que c’est l’Etat qui en est le maitre d’ouvrage. Le savoir-faire, la compétence et l’expérience tant du service de l’Etat en charge de l’instruction du dossier de PPR que du bureau d’étude retenu contribuent largement à la réussite de la concertation et par là à l’appropriation progressive du contenu du dossier au niveau local.

Compte tenu des difficultés rencontrées sur de nombreux PPRN, le ministère en charge de l’Environnement a mis en place en 2006, sous pilotage national, un groupe de travail sur la démarche « Information, participation du public, concertation et association dans les PPR » qui rassemblait à part égale élus, représentants de la société civile et représentants de l’Etat. A partir des propositions faites, a été déployé un programme d’actions reposant sur une meilleure définition des rôles et responsabilités des différents acteurs, sur la formation et l’accompagnement des services de l’Etat ainsi que sur un renforcement des instances de dialogue existantes et une incitation à l’élaboration par les différents acteurs d’une véritable stratégie locale de prévention et dont le PPR n’est qu’un maillon ; à plus long terme, est proposée une réflexion plus large, éventuellement dans le cadre d’un débat public, sur les fondements politiques de la prévention des risques.

Les fiches du Mémento sur les PPR abordent les principales étapes de la concertation à mener selon le stade d’élaboration du dossier.

 

Pour les PPRN :

Fiche DGa3 : Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et plan de prévention des risques miniers (PPRM)

 

MEDD, Plans de prévention des risques naturels (PPR) : guide de la concertation, 2004, 62 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site prim.net

 

MEDD, Programme Information, participation du public, concertation et association dans les plans de prévention des risques – Document final, 2007, 21 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site prim.net

 

Circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les PPRN (non publié au JO). Téléchargeable ici en pdf

 


Jurisques 2013 : fiche 12 : Consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les PPR sur le site prim.net

 

 

Pour les PPRT :


Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 

MEDAD, Le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) – Guide méthodologique. 2007, 152p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site prim.net

 

INERIS, Guide des pratiques d’association et de concertation dans le cadre des PPRT, 2010, 82 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site de l’INERIS

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3  Les instances consultatives dans le domaine des risques majeurs

Ces instances, à fonction également de concertation, sont relativement nombreuses, en particulier au niveau local, ce qui peut traduire une certaine vitalité. Un aperçu succinct en est donné ci-après.

 

3.1  Instances consultatives en matière de sécurité civile

Citées dans l’annexe (orientations de la politique de sécurité civile) de la loi n° 2004-811 du 13 aout 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile, ces instances couvrent un domaine plus large que les seuls risques naturels et technologiques et visent à traiter, dans une approche pluridisciplinaire, tous les aspects concernant les risques majeurs (y compris juridiques), depuis la connaissance jusqu’au volet opérationnel portant sur la préparation de la population et des secours et  la gestion de crise ainsi qu’exploiter les retours d’expérience.

  • le Conseil national de sécurité civile (CNSC), créé par le décret n°2005-99 du 8 février 2005,
  • le Conseil départemental de sécurité civile (CDSC), créé par arrêté préfectoral (sur le modèle du CNSC).

Placé sous l’autorité du ministère chargé de la Sécurité civile, le CNSC évalue l’état du recensement des risques et de leur connaissance, des mesures de prévention et de la préparation face à eux. De plus, il émet des avis sur la veille, l’alerte, la gestion de crise et les actions de protection des populations. Il contribue aussi à l’information du public dans ces domaines. Présidé par le préfet, le CDSC (cf. fiche Jurisques 7 ci-après, au § 3.2) assure le prolongement des activités du CNSC au niveau local. Le Conseil national comme le Conseil départemental, doivent assurer la mobilisation des acteurs impliqués dans la prévention, la prévision et les secours : les associations, les élus locaux, les organismes professionnels, les services de l’Etat et les grands opérateurs.

Plus spécialisée, la Commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (CCDSA), rénovée par le décret n°95-260 du 8 mars 1995 (suite notamment au drame de Furiani le 5 mai 1992 – 18 morts et environ 2 300 blessés -), est instituée dans chaque département par arrêté préfectoral. Elle est chargée de donner des avis aux autorités de police (préfet, maires) dans des domaines spécifiques, notamment la sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) et les immeubles de grande hauteur, la protection des forêts contre les risques d’incendie, les prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation permettant d’assurer la sécurité des occupants des terrains de camping et de caravanage dans les zones à risques définies par le préfet.

 

3.2  Instances consultatives en matière de prévention des risques naturels

3.2.1  Niveau national

Pour définir notamment les grandes orientations à donner, le ministre en charge de l’Environnement s’appuie sur le Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) dont la composition et les missions sont précisées aux articles D.565-8 / 12 du Code de l’environnement (cf. fiche Jurisques 7 ci-après).

Par ailleurs, sur un plan plus opérationnel, il fait appel à des groupes de travail spécialisés (par exemple, le groupe créé en 2006 pour réfléchir à la démarche « Information, participation du public, concertation et association dans les PPR » : voir § 2.3 ci-dessus) ou à des instances particulières de concertation regroupant des représentants des collectivités territoriales, de la société civile et de l’Etat, comme par exemple la Commission mixte inondation, issue de la COPRNM et du Comité national de l’eau (CNE), ce dernier étant consulté dans divers domaines dont les grandes orientations de la politique de l’eau, les projets d’aménagement et de répartition des eaux ayant un caractère national, les grands aménagements régionaux (articles L.213-1 et D.213-17 / 29 du Code de l’environnement). Cette Commission mixte assure le pilotage de la mise en œuvre de la politique de gestion des inondations, en se prononçant notamment sur la labellisation et le financement des programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) et des plans submersions rapides (PSR).

 

3.2.2  Niveau départemental

La Commission départementale des risques naturels majeurs (CDRNM), dont la composition et les missions sont précisées aux articles R.565-5 / 7 du Code de l’environnement (cf. également fiche Jurisques 7 ci-après), concourt à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de prévention. Ainsi, elle peut être consultée par le préfet sur tout dossier de prévention et de gestion de risque ; elle doit par ailleurs émettre un avis sur le projet de schéma de prévention des risques naturels (SPRN), si le préfet en décide l’élaboration en concertation avec les collectivités territoriales, puis son exécution ainsi qu’à l’occasion des procédures réglementaires concernant d’une part la délimitation des zones de rétention temporaire des eaux de crue ou de ruissellement et des zones de mobilité d’un cours d’eau ainsi que les obligations faites aux propriétaires et exploitants des terrains concernés, d’autre part la délimitation des zones d’érosion, les programmes d’action correspondants et leur application ; elle est enfin informée, chaque année, des demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle (Catnat) et de l’utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Par ailleurs, le Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), qui a succédé au Conseil départemental d’hygiène (articles L. 1416-1 et R. 1416-16 / 21 du Code de la santé publique) concourt à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi des politiques publiques dans les domaines de la protection de l’environnement, de la gestion durable des ressources naturelles et de la prévention des risques sanitaires. En particulier, il doit émettre un avis sur de nombreux projets d’actes réglementaires et individuels, dont en matière de risques naturels les dossiers de police de l’eau et des milieux aquatiques ; c’est ainsi que par exemple les dossiers relevant du régime de l’autorisation sont examinés par le CODERST au vu d’un rapport que fait établir le préfet sur la demande d’autorisation et sur les résultats de l’enquête publique, accompagné de propositions concernant soit le refus de la demande, soit les prescriptions envisagées (article R.214-11 /12).

 

3.2.3  Niveau local

Les instances consultatives peuvent être plus nombreuses, qu’elles soient prévues règlementairement ou non, ce qui traduit une volonté de démocratie participative. On peut par exemple citer :

  • la commission locale de l’eau (CLE), créée par le préfet : elle participe à l’élaboration du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), où le volet risques n’est jamais absent, puis à sa mise en œuvre, avec une volonté majeure : réussir la concertation interne et externe, anticiper et résoudre les conflits d’usage (articles L.212-4 et R.212-29 / 34 du Code de l’environnement ;
  • toute commission mise en place par un maitre d’ouvrage pour participer à la définition, à l’élaboration et parfois au suivi de projets d’aménagement et de protection ; ce type de commission regroupe en général, le cas échéant en collèges distincts, élus, services, propriétaires, exploitants et autres parties intéressées (population protégée, associations dont de protection de la nature, etc.) ;
  • la commissions locale de sécurité, instaurée notamment dans les communes confrontées au risque d’avalanche pour conseiller le maire sur les mesures à prendre, avant ou pendant la crise, afin d’assurer la sécurité des usagers sur le domaine skiable ainsi que, le cas échéant, celle des habitants.

D’autres, et ce sont les plus nombreuses, ont une vocation essentiellement informative vis-à-vis des élus, de la population ou de ses représentants ; elles peuvent néanmoins influer sur les orientations qui seront prises par les décideurs. C’est notamment le cas des commissions locales créées pour faire face à un risque particulier prévisible à court ou moyen terme, par les maires et, le cas échéant en fonction des enjeux, par les préfets (cas par exemple de la commission locale d’analyse et d’information sur les ruines de Séchilienne (CLAIRS), mise en place par le préfet de l’Isère).


Jurisques 2013, fiche 7 : Instances consultatives compétentes dans le domaine des risques naturels sur le site prim.net

 

3.3  Instances consultatives en matière de prévention des risques technologiques

3.3.1 Niveau national

Le ministre en charge de l’environnement, s’appuie sur le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT), dont le statut a évolué en 2010 pour simplifier et rationaliser les commissions consultatives. Le CSPRT est désormais consulté non seulement sur les questions des installations classées mais aussi mais aussi sur celles relatives aux installations nucléaires de base, aux canalisations de transport et aux canalisations de distribution de gaz. La composition et le fonctionnement du CSPRT sont fixés par les articles D.510-1 à 510-5 du Code de l’environnement.


Page du ministère chargé de l’Environnement sur le CSPRT

 

Par ailleurs, la Commission interministérielle du transport des matières dangereuses (CITMD) est saisie notamment pour tout ce qui concerne la réglementation relative au transport des marchandises dangereuses (TMD) par chemin de fer, par route et par voie de navigation intérieure.


Page du ministère chargé de l’Environnement sur la CITMD

 

Concernant spécifiquement le risque nucléaire, le Haut comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire a été  instauré par la loi transparence et sécurité en matière nucléaire (TSN) du 13 juin 2006 (article 23). Selon article L.125-34 du Code de l’environnement, ce Comité est une instance d’information, de concertation et de débat sur les risques liés aux activités nucléaires et l’impact de ces activités sur la santé des personnes, sur l’environnement et sur la sécurité nucléaire. En application de l’article L.125-36, le Haut Comité rend public l’ensemble de ses travaux et avis via un site internet.


Site du Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire.

 

Pour la sécurité des ouvrages hydrauliques (barrages et digues), il est institué le comité technique permanent des barrages et ouvrages hydrauliques (CTPBOH), structure interministérielle constituée de spécialistes reconnus et expérimentés dans le domaine des ouvrages hydrauliques. L’article L.213-21 du Code de l’environnement précise que, sur demande du ministre intéressé, le comité peut donner son avis sur toute question relative à la sécurité des barrages et des ouvrages hydrauliques.


RT4 : Risque de rupture de barrage

 

3.3.2 Niveau départemental

Le Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), déjà mentionné ci-dessus (voir § 3.2), est consulté sur les projets d’actes réglementaires et individuels en matière d’installations classées.

 

3.3.3 Niveau local

Au niveau local, les instances consultatives en matière de risques technologiques sont plus nombreuses,  et avec un statut réglementaire plus évolué que pour les instances en matière de risques naturels. Il existe trois instances en particulier :

  • Les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI ou S3PI) existant depuis presque 30 ans, ont pour mission de constituer des lieux de débat sur les orientations prioritaires en matière de prévention des pollutions et des risques industriels et de contribuer à l’échange ainsi qu’à la diffusion des bonnes pratiques en matière d’information et de participation des citoyens. Les modalités de création et  de fonctionnement sont définies dans l’article D.125-35 du Code de l’environnement.

Depuis la loi de 12 juillet 2010, portant « engagement national pour l’environnement » dite Grenelle 2, les SPPPI sont composés notamment des ‘cinq collèges’ : représentants des services de l’Etat, des collectivités territoriales, d’entreprises ou organismes à caractère industriel, d’associations de protection de l’environnement et de personnalités qualifiées. Les personnes physiques travaillant ou résidant dans la zone peuvent aussi être membres.

M.Caffet, M. Grimot, H.Legrand. Bilan des SPPPI en France, leurs forces et leurs faiblesses. 2010. 27 p. Téléchargeable sur le site de la Documentation française.

 


Site du SPIRAL (Site des SPPPI en région Rhône-Alpes)

 

  • La loi du 30 juillet 2003 a instauré l’obligation pour le préfet de créer une Commission locale d’information et de concertation (CLIC) pour une ou plusieurs installations SEVESO, seuil haut et des Commissions locales d’information et de surveillance (CLIS) pour les installations de traitement de déchets. Depuis le décret n° 2012-189 du 7 février 2012 et la circulaire du 15 novembre 2012 du Ministère en charge de l’environnement, les commissions de suivi de site (CSS) se substituent aux CLIC et aux CLIS (article L.125-2-1 du Code de l’environnement).

Les CSS ont pour mission de constituer un cadre d’échange, de suivre l’activité des ICPE concernées et de promouvoir l’information du public. La composition de la commission, selon les cinq collèges, est définie par l’article R.125-8-2 du Code de l’environnement et les objectifs principaux sont décrits dans l’article R. 125-8-3 du même code. La commission met régulièrement à la disposition du public, éventuellement par voie électronique, un bilan de ses actions et les thèmes de ses prochains débats. Les réunions de la commission sont ouvertes au public sur décision du bureau.

Les nouvelles modalités de constitution et de fonctionnement s’appliquent aux CSS créées à compter du 9 février 2012. Les CLIC et CLIS existant à la date de publication du décret remplissent les attributions des CSS prévues par l’article 2 du décret jusqu’au renouvellement de leur composition.

Ferrieux, C., Le Naour G., et Martinais, E, Les CLIC en Rhône-Alpes Bilan et perspectives, 2010, 54 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site de CLIC et PPRT de Rhône-Alpes

 

Circulaire du 15 novembre 2012 relative à la mise en application du décret n° 2012-189 du 7 février 2012 relatif aux commissions de suivi de site. Téléchargeable ici en pdf

 

  • Les commissions locales d’information (CLI) dans le domaine du nucléaire ont été mise en place dans le cadre du contexte réglementaire défini dans la circulaire du 15 décembre 1981. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), créée en 2006 par la loi transparence et sécurité en matière nucléaire (TSN) du 13 juin 2006 et à son décret d’application relatif aux CLI du 12 mars 2008, contribue aussi à l’information des citoyens. Notamment la loi TSN a permis d’apporter un statut juridique aux CLI (possibilité d’un statut d’association) (article L.125-17 du Code de l’environnement).

L’objectif des CLI est de suivre les impacts des installations nucléaires ainsi que d’assurer l’information des populations par les moyens appropriés. Selon l’article L. 125-20 du Code de l’environnement, la commission locale d’information comprend quatre collèges.

Depuis 2000, l’Association nationale des commissions locales d’information (ANCLI) regroupe les CLI membres et a pour objet de constituer un réseau d’échange et d’information pour les CLI, d’être un centre de ressources et d’être l’interlocuteur des pouvoirs publics ainsi que des organismes nationaux et internationaux dans le domaine du nucléaire.


Site de l’Association nationale des commissions locales d’information (ANCLI)

Haut de page

 

Pour en savoir plus :

 

MEDD, CERT, Cahier de recommandations pour la réalisation de supports de communication sur les risques à destination des élus et du public, 2007, 32 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site prim.net

 

MEDD, Les rôles des acteurs de la prévention des risques naturels, 2008, 48 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site prim.net

 

IRMa, Les risques majeurs : la concertation, Risques Infos n˚ 28, 2001, 27 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site de l’IRMa

 

MEDD, CERTU, Glossaire des termes autour de la participation et de la concertation, 2007, 40 p. Téléchargeable ici en pdf et sur le site prim.net

 


Jurisques 2013, fiche 7 : Instances consultatives compétentes dans le domaine des risques naturels, sur le site prim.net

 


Site des Outils de l’aménagement
du Cerema

 

 


Notes bas de page :

(1)  Adoptée par la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies, le 25 juin 1998, elle est entrée en vigueur le 30 octobre 2001. Elle a été ratifiée par la France le 8 juillet 2002 et est entrée en vigueur le 6 octobre 2002.

(2) Par un arrêt rendu le 29 janvier 2014, le Conseil d’Etat a retenu l’inapplicabilité de la procédure d’évaluation environnementale aux plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) mentionnés à l’article L.562-1 du Code de l’environnement, dont la finalité est « d’assurer la protection civile des populations contre les risques naturels ». Dans une mise en demeure adressée à la France en octobre 2009, la Commission européenne avait considéré la transposition de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement incomplète et incorrecte ; aussi la loi Grenelle 2 avait complété le champ de l’évaluation environnementale (article L.122-4 du Code de l’environnement) et introduit l’examen « au cas par cas », notamment pour les PPR (N, M, T). La loi, sur ce cas particulier, serait donc allée au-delà des exigences de la directive de 2001.


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