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DGa1 – Outils de l'urbanisme réglementaire prenant en compte les risques majeurs

Dernière mise à jour : 8 Mars 2012

Sommaire :     

 

En plus des plans de prévention des risques relevant du Code de l’environnement, présentés dans les fiches DGa3 et DGa4, le Code de l’urbanisme permet  la prise en compte des risques naturels, miniers et technologiques dans tout projet d’aménagement, quelle qu’en soit l’échelle.

 

1  Les documents de planification

Le Code de l’urbanisme (CU) prévoit que les documents d’aménagement fixent notamment les conditions de prise en compte de la prévention des risques.

Voici les principaux documents de planification :

Les directives territoriales d’aménagement (DTA), instituées le 4 février 1995 par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire. Ces documents à caractère synthétique expriment les orientations fondamentales et les objectifs principaux de l’Etat dans les différents domaines de portée générale. Ils doivent satisfaire aux conditions de développement fixées par l’article L.121-1 du CU (prise en compte des risques). Les DTA sont réservées aux parties du territoire présentant des enjeux particulièrement importants.

Les schémas de cohérence territoriale ( SCoT), définis à l’article L.121-1 du CU, fixent les orientations générales de l’organisation de l’espace et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains à urbaniser et les espaces naturels et/ou forestiers relatifs à la prévention des risques. Ils succèdent aux schémas directeurs (SD). Les SCoT constituent un outil de la politique urbaine et territoriale à l’échelle d’un bassin de vie. Dans un SCoT, les élus définissent ensemble (avec les services de l’Etat) les orientations permettant l’évolution du territoire dans le respect des objectifs d’un développement durable notamment en matière d’habitat, de commerce, de zones d’activité, de transports.

Les SCoT apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l’environnement. Ils définissent les objectifs relatifs à la protection des risques.

Ils sont soumis à enquête publique avant approbation et feront l’objet d’un examen périodique par le syndicat mixte en charge de son élaboration et de son suivi.

Jurisques 2013, fiche 26 : Schéma de cohérence territoriale (SCoT), sur le site prim.net

 

Les plans locaux d’urbanisme (PLU), définis à l’article L.123-1 du CU, fixent les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant, en application de l’article L.121-1 du CU déjà cité, la prévention des risques. Ils succèdent aux plans d’occupation des sols (POS). Les PLU sont des documents d’urbanisme communaux. Ils font l’objet d’une concertation avec la population pendant leur élaboration et sont soumis à enquête publique avant leur approbation par le conseil municipal.

Ils présentent le projet de la commune en matière d’aménagement, de traitement de l’espace public, de paysage et d’environnement. Ils fixent les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols qui doivent être compatibles avec les orientations du SCoT s’il existe.

Ils doivent également tenir compte le cas échéant  du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Le SAGE est un document de planification de la gestion de l’eau à l’échelle d’une unité hydrographique cohérente (bassin versant par exemple) élaboré par les acteurs locaux (élus, usagers, associations, représentants de l’Etat). Il fixe des objectifs généraux d’utilisation, de mise en valeur, de protection quantitative et qualitative de la ressource en eau et il doit être lui-même compatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).

Les documents graphiques du  règlement des PLU font apparaître s’il y a lieu, en application des dispositions de l’article R123-11 du CU, les secteurs où  les nécessités du fonctionnement des services publics, de l’hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l’existence de risques naturels tels qu’inondation, incendies de forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches, ou de risques technologiques justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussement des sols.

L’article L123-5 du CU permet d’accorder des dérogations aux règles du PLU qui feraient obstacle à la mise en œuvre de prescriptions constructives propres à assurer la sécurité des personnes et des biens lors de la reconstruction des bâtiments détruits à la suite d’une catastrophe naturelle.

Jurisques 2013, fiche 27 :  Plan local d’urbanisme (PLU), sur le site prim.net

 

Les cartes communales, définies à l’article L124-1 du CU doivent respecter les principes énoncés aux articles L110, (harmonisation des prévisions et de l’utilisation de l’espace), et L121-1 du même code. Les cartes communales sont des documents d’urbanisme communaux adaptés aux petites communes dépourvues de PLU. Elles délimitent les secteurs constructibles et précisent les modalités d’application des règles générales d’urbanisme. Elles sont soumises à enquête publique avant leur approbation par le conseil municipal.


Jurisques 2013, fiche 28 :  Carte communale, sur le site prim.net

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2  Le règlement national d’urbanisme (RNU)

Ce sont les règles générales qui s’appliquent en matière d’utilisation du sol, et qui concernent la localisation, la desserte, l’implantation des constructions, leur aspect extérieur et leur architecture, les équipements et réseaux, la prise en compte des risques et nuisances et la protection des lieux avoisinants.

La plupart des règles contenues dans le règlement national d’urbanisme ne s’appliquent qu’en l’absence de plan local d’urbanisme. L’article R111-1 du CU précise ces règles.

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3  Les autorisations d’occuper le sol

Les autorisations d’urbanisme sont des formalités préalables à la réalisation des travaux de construction nouvelle, des travaux sur construction existante, des changements de destination et des travaux d’aménagement (division de terrains, lotissements, aires de stationnement, installations de caravanes etc.). Elles doivent être conformes aux règles prescrites par les PLU, POS, carte communale, et en l’absence de ces documents au règlement national d’urbanisme (RNU).

Les principales procédures sont les suivantes :

  • permis de construire,
  • permis d’aménager,
  • permis de démolir,
  • déclaration préalable.

Dans le cadre de l’instruction de ces autorisations au regard des risques, l’article R 111-2 du Code de l’urbanisme, d’application immédiate en l’absence de cartographie spécifique risques opposable aux tiers, est un des éléments clés de la prévention.

Il dispose :

« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. » 

Pour les communes non dotées d’un document d’urbanisme, l’article R111-5 peut également être utilisé pour appuyer le cas échéant les dispositions de l’article précité. Il dispose :

«  Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie. »


Jurisques 2013, fiche 31 : Permis de construire, sur le site prim.net

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4  Le Porté à Connaissance (PAC)

Le préfet a obligation d’assurer « la collecte des informations et la conservation des documents nécessaires à l’application des dispositions de l’article L.121-1 du Code de l’urbanisme et à l’association de l’État à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme »  et d’informer les collectivités locales de certains éléments d’appréciation sur les risques technologiques et naturels dont il a connaissance, pour que ces dernières puissent prendre ces éléments en compte dans leurs documents d’urbanisme et d’aménagement, pour la planification et décision dans les domaines relevant de leur responsabilité (permis de construire, zone d’aménagement concerté (ZAC), assainissement, construction de réseaux de transports, de distribution d’eau ou d’énergie, etc.). Le PAC est obligatoire et la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) lui a donné une importance accrue, mais n’est plus tenu dans un délai réglementaire. Il devient continu.

L’ensemble des documents visés à l’article R 121.1 du CU est transmis par l’État – par écrit – à la collectivité locale. L’État les identifie clairement comme partie du PAC, en précisant le statut et la portée des informations qu’il fournit.

Quand des données  utiles ou nécessaires lui manquent, un préfet peut exiger des études complémentaires (quel qu’en soit le maître d’ouvrage) et il doit en faire état dans le Porté à connaissance. Dès que ces études sont rendues, il en informe les élus concernés.

Les « portés à connaissance » réalisés par l’État sont notamment utilisés pour les PLU qui intègrent ainsi de nouvelles restrictions d’occupation ou usage des sols.

Le PAC doit faciliter le respect de principes fondamentaux rappelés dans l’article L.121.1. du Code de l’urbanisme et notamment :

  • Équilibre et diversité des fonctions urbaines ;
  • Mixité sociale ;
  • Respect de l’environnement et des ressources naturelles ;
  • Maîtrise des déplacements et des flux (dont de circulation automobile) ;
  • Préservation de la qualité de l’air, de l’eau et des écosystèmes ;
  • Prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques ;
  • Développement durable…

La connaissance de l’existence d’un risque avéré, découvert ou non par une étude, non sanctionné par un acte réglementaire doit donc être « portée à connaissance ».
Si les éléments connus ne sont pas suffisants pour caractériser l’aléa avec assez de précision, le préfet peut susciter des études (quel qu’en soit le maître d’ouvrage) dont il doit faire état dans le porté à connaissance. Dès que les résultats de ces études sont disponibles, le préfet procède à une information complémentaire, qui sera d’autant mieux reçue par les élus qu’ils auront été régulièrement informés de l’avancement des études.

Le Maire ou le Président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) lorsqu’il est compétent a alors la responsabilité de la prise en compte des éléments portés à sa connaissance, dans les différents documents d’urbanisme qu’il a la responsabilité d’établir tels le PLU (articles L. 121-1, L. 123-1 du Code de l’urbanisme). Ces éléments doivent d’autre part être pris en compte dans le schéma de cohérence et d’orientation territoriale (SCoT), s’il existe, pour les communes concernées par des risques naturels et/ou technologiques.

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5  Le Projet d’Intérêt Général (PIG)

Le PIG constitue depuis les lois de décentralisation l’un des outils dont dispose l’Etat pour garantir la réalisation de projets présentant un caractère d’utilité publique et relevant d’intérêts dépassant le cadre communal voire intercommunal.

L’Etat peut ainsi imposer à une collectivité ses propres projets d’utilité publique mais aussi ceux des autres collectivités publiques, collectivités territoriales ou établissements publics.

La notion de PIG, prévue par les articles L.121-2 et L.121-9 du CU, est définie par l’article R.121-3 du même code, qui énumère ce que doivent être les destinations d’un projet pour être qualifié de PIG :

  • L’objet du projet
    Le projet doit avoir pour objet la réalisation d’ouvrage, de travaux ou de protection.
  • Le caractère d’utilité publique du projet
    L’utilité publique est appréciée en référence à la théorie du bilan (appréciation de l’équilibre entre le poids des contraintes imposées et l’intérêt général du projet).
  • La destination des projets
    • la réalisation d’une opération d’aménagement (au sens de l’article L.300-1 du CU)
    • la réalisation d’une opération d’équipement
    • le fonctionnement d’un service public
    • l’accueil et le logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes
    • la protection du patrimoine naturel ou culturel
    • la prévention des risques
    • la mise en valeur des ressources naturelles
    • l’aménagement agricole et rural.

L’article R.121-3 précité, dernier alinéa, précise que ne peuvent être qualifiés de PIG « les projets relevant de l’initiative des communes ou de leurs groupements compétents pour élaborer un document d’urbanisme ou des communes membres de ces groupements ».

Un projet d’intérêt général suppose au préalable un projet bien défini. Il ne peut donc s’agir que d’un dossier suffisamment élaboré, étayé et argumenté, et non d’une simple déclaration d’intention.
L’objectif essentiel est d’éviter que des dispositions ne soient prises dans les documents d’urbanisme qui viendraient compromettre sa réalisation.

En particulier, dès que l’Etat a connaissance de risques naturels, il a le devoir d’en informer l’autorité responsable de l’élaboration de documents d’urbanisme, afin que les dispositions nécessaires à leur prévention soient prises en compte de façon satisfaisante, et les utilisations du sol autorisées compatibles avec la survenance du phénomène accidentel.

Pour ces risques, pourront faire l’objet d’un projet d’intérêt général :

  • soit des projets de dispositions de protection (diminution de densité, règle de recul, préservation de champ d’expansion des crues…), le PIG n’étant ici qu’une mesure préalable à l’élaboration du document réglementaire spécifique (PPRN) ou à sa prise en compte par intégration directe dans le PLU ;
  • soit des projets de travaux de protection.

Le projet comporte :

  • la définition du périmètre à l’intérieur duquel il est appliqué ;
  • l’indication des travaux qui doivent être exécutés et/ou des mesures destinées à prévenir les risques (interdiction de construire…)

Un PIG doit avoir fait l’objet (dispositions de l’article R 121-3 du CU) :

  • soit d’une délibération ou d’une décision d’une personne ayant la capacité d’exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à disposition du public ;
  • soit d’une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements approuvé par l’autorité compétente et ayant fait l’objet d’une publication.

Le projet est qualifié de projet d’intérêt général par arrêté préfectoral en vue de sa prise en compte dans un document d’urbanisme. Il est notifié à la personne publique qui élabore le document d’urbanisme. Le préfet précise les incidences du projet sur le document. L’arrêté préfectoral devient caduc à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de sa notification à la personne publique qui élabore le document d’urbanisme. Le PIG s’impose à tous les documents d’urbanisme en cours d’élaboration ou à venir (SCOT, PLU). Il peut être renouvelé (dispositions de l’article R 121-4 du CU).

Les conseils municipaux ou les organes délibérants des EPCI concernés disposeront, à partir de la date à laquelle la qualification du PIG a été portée à leur connaissance, d’un mois pour répondre à la demande de modification ou de révision présentée par le préfet. Deux situations sont susceptibles de se présenter à compter de la mise en demeure :

  • Lorsque la commune répond favorablement à la demande préfectorale, elle disposera d’un délai de six mois pour apporter à son document d’urbanisme les changements rendus nécessaires pour la réalisation du PIG. En cas de carence constatée, après l’expiration du délai de six mois, le préfet est lui-même rendu compétent pour se substituer aux autorités décentralisées et modifier ou réviser le document d’urbanisme (articles L. 123-14 et R. 123-21 du CU).
  • Si la réponse de la commune ou de l’EPCI est négative dès le stade de la mise en demeure adressée par le préfet, ou à défaut de réponse dans le délai d’un mois, le représentant de l’Etat dans le département est habilité à engager, immédiatement, la procédure de modification ou de révision (articles L. 123-14 et R. 123-21du CU) tendant à rendre le document local d’urbanisme compatible avec le PIG. Le conseil municipal ou l’organe délibérant de la collectivité publique concernée et hostile ne sera sollicité alors que pour avis simple.

La non prise en compte des PIG notifiés, pendant leur durée de validité, rend illégaux les documents d’urbanisme concernés.


Jurisques 2013 : fiche 29 : Projet d’intérêt général, sur le site prim.net

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6  Réglementations applicables sur certains territoires

L’article 78 de la loi du 9 janvier 1985 dite loi montagne, transcrit à l’article L.563-2 du Code de l’environnement dispose :

«  Dans les zones de montagne, en l’absence de plan de prévention des risques naturels prévisibles, les documents d’urbanisme ainsi que les projets de travaux, constructions ou installations soumis à une demande d’autorisation ou à une décision de prise en considération tiennent compte des risques naturels spécifiques à ces zones, qu’il s’agisse de risques préexistants connus ou de ceux qui pourraient résulter des modifications de milieu envisagées.

Cette prise en compte s’apprécie en fonction des informations dont peut disposer l’autorité compétente.

Sans préjudice des dispositions des deux alinéas ci-dessus, les représentants de l’Etat visés à l’article L. 145-11 du code de l’urbanisme pour les unités touristiques nouvelles et aux articles L. 472-1 à L. 472-5 du même code pour les remontées mécaniques tiennent compte des risques naturels pour la délivrance des autorisations correspondantes »

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Pour en savoir plus :


Jurisques 2013, fiche 25 : Principes généraux d’aménagement, sur le site prim.net

 


Site des Outils de l’aménagement
du Cerema


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