La loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, dite "loi Bachelot" ou "loi Risques", prévoit un nouvel outil de maîtrise de l’urbanisation autour des établissements industriels à « haut risque » : le Plan de Prévention des Risques Technologiques. Sa finalité est de protéger les personnes par la maîtrise de l’urbanisation future et par l'action sur l'urbanisation existante autour des installations classées AS (Autorisation avec Servitudes) (1).

L'élaboration du PPRT, sous la prérogative de l’Etat, se réalise en association et en concertation avec les acteurs concernés .
Sont associées, dans les différentes phases de son élaboration, à minima les acteurs suivants : les Services de l’Etat, principalement par le biais de la DRIRE et de la DDE, les communes ou groupements concernés, les exploitant générateurs du risque, et enfin le Comité Local d’Information et de Concertation (CLIC). La concertation permet quant à elle d’échanger avec le plus grand nombre.

Approuvé par arrêté préfectoral, le PPRT vaut servitude d'utilité publique. Il doit être annexé au Plan Local d'Urbanisme (PLU). Les communes ont un rôle important à jouer dans sa mise en oeuvre.

I - Cadre réglementaire

1.1 - Champ d’application

Le PPRT est régi par les articles L. 515-15 à L. 515-25 du Code de l’Environnement. Les modalités d’application sont définies par le décret n°2005-1130 du 7 septembre 2005 relatif aux plans de prévention des risques technologiques.

Le PPRT délimite, autour des installations à haut risque (installations classées AS), un périmètre d'exposition au risque à l'intérieur duquel différents outils sont mobilisés.

1.2 - Les outils du PPRT

A l’intérieur du périmètre d’étude (2), différents outils réglementaires peuvent être appliqués en vue de limiter la vulnérabilité des personnes exposées :

• L’action foncière sur l'urbanisation existante, au travers de trois moyens spécifiques:
• Le droit de préemption, qui permet à une collectivité publique d’acquérir un bien immobilier dès lors que son propriétaire souhaite vendre. Ce droit permet ainsi à la puissance publique, principalement la commune, de s’interposer entre le vendeur et l’acquéreur.
• Le droit de délaissement, qui confère aux propriétaires qui le souhaitent d’exiger l’acquisition de leurs biens par la commune, à un prix fixé à l’amiable ou par le Juge d’Instruction.
• L’expropriation, qui autorise la personne publique de procéder à l’acquisition forcée d’un bien, dans un but d’utilité publique, moyennant une indemnisation préalable.
  
  
• L’action de protection du bâti sur l'urbanisation existante et future, afin de protéger les personnes par des mesures de protection du bâti adaptées à l'intensité des phénomènes et à l'effet redouté (thermique, toxique, ou de surpression).
  
  
• L’action sur l’urbanisme futur qui permet de contrôler les constructions (interdictions, autorisations sous conditions,…).
  
  
• La maîtrise des déplacements et des usages.
  

• L'action sur le site industriel : des mesures "supplémentaires" de réduction du risque à la source peuvent être envisagées, si elles sont moins coûteuses que les mesures foncières qu'elles permettent d'éviter.

De plus, il est important de veiller à l’intégration du PPRT aux projets urbains collectifs. Ceci permet de mettre en œuvre des mesures de réduction de la vulnérabilité sur un périmètre plus large que le périmètre d’exposition aux risques dans un cadre réglementaire non contraignant.

 
1.3 - Valeur juridique du PPRT

Le PPRT vaut servitude d'utilité publique dès son approbation. Cela peut affecter directement l'utilisation des sols, et les Plans Locaux d'Urbanisme (anciennement POS) doivent respecter les servitudes. Ce document, annexé au PLU, s’impose ainsi à toute personne, publique ou privée.

1.4 - Financement de certaines mesures du PPRT

a) Mesures indirectes : mesures foncières et réduction supplémentaire du risque à la source

Le financement tripartite concerne les mesures foncières (expropriation, délaissement) et les mesures supplémentaires de réduction du risque à la source. Ce financement est défini par des conventions locales établies à minima entre l’Etat, le ou les industriels, et les collectivités locales, dès lors que ces dernières sont concernées par le Plan et/ou reçoivent une taxe professionnelle ou toute autre recette d’origine industrielle.

La circulaire du 3 mai 2007 sur le financement des mesures du PPRT précise les modalités de détermination de la participation de l'Etat et la procédure à mettre en oeuvre avant la signature des conventions. L'Etat finance les mesures foncières et/ou supplémentaires à concurrence d'un plafond de 25%, un tiers ou 40% du coût total.

b) Mesures d'application immédiate : travaux de protection

Le PPRT peut prescrire des travaux de protection de la population qui doivent être réalisés par les propriétaires. Le coût de ces travaux ne doit pas excéder 10% de la valeur des biens exposés.

II - Démarche d’élaboration

2.1 - Démarche d’élaboration

L’élaboration du PPRT, inscrite sur une durée de 18 mois prorogeable, comportent différents temps distincts :

• Une « séquence d’étude technique », où sont recueillies les données nécessaires à la caractérisation des aléas, à la caractérisation des enjeux et la finalisation de la séquence d’étude technique (superposition des aléas et des enjeux, zonage brut et investigations complémentaires) , en vue d'apporter l'ensemble des éléments techniques nécessaires à la phase de stratégie.
  
• Une « phase de stratégie  », où les acteurs associés élaborent une stratégie générale du projet de zonage et de règlement, modulée en fonction des intérêts à protéger et des outils disponibles.
  
• Une « séquence d’élaboration du projet de PPRT  », où le projet de document réglementaire est réalisé par les services instructeurs.

2.2 - La procédure administrative

La procédure administrative, qui encadre la séquence d’étude technique, la phase de stratégie et la séquence d’élaboration du projet de PPRT, est composée :

- d ’un arrêté préfectoral de prescription déterminant :

• le périmètre d’étude, la nature des risques pris en compte, les services instructeurs (DDE, DRIRE,…), et la liste des personnes et organismes associés ;
  
• les modalités de la concertation avec les habitants et les associations. Ces dispositions sont soumises au préalable en conseil municipal de chaque commune dont le territoire est compris dans le périmètre d’étude, qui dispose d’un mois pour émettre un avis.

A noter qu’à l’issu de l’organisation de la concertation (réunions d’échange et de dialogue,…) un bilan de la concertation est établi. Avant la mise à l’enquête publique, le projet de PPRT est soumis à l’avis des personnes et organismes associés .

- d’une enquête publique, d’une durée de 1 mois, à laquelle est soumis le projet de plan, éventuellement modifié pour tenir compte du bilan de la concertation et de l’avis des personnes et organismes associés. Son objectif premier est d'informer le public, mais également de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions. 

- d’un arrêté préfectoral d’approbation du plan, éventuellement modifié suite à l’enquête publique, clôturant la phase administrative : la mise en œuvre concrète du Plan sur le territoire concerné peut alors débuter.

2.3 - La place des différents acteurs : association et concertation

Dans le but d’être compris, réalisé et accepté par tous, le déroulement de la démarche PPRT implique une diversité d’acteurs tout au long du projet :

• Le Préfet, qui prescrit et pilote l’élaboration du PPRT, doit définir dès le lancement de la démarche, dans le cadre de l’arrêté de prescription, les modalités de la concertation (moyens qui seront mis en œuvre afin de permettre l’information et l’échange avec toute personne intéressée) et la liste des personnes et organismes associés.
  
  
• Les services instructeurs (DRIRE, DDE, STIIIC), en charge notamment des études techniques, peuvent réaliser lors de cette séquence des documents d’informations dans le but de permettre aux personnes et organismes associés de comprendre et d’appréhender la complexité du projet (notion d’aléa, de vulnérabilité, multiplicité des facteurs pris en compte).
  
  
• Le Comité Local d’Information et de Concertation (CLIC), composé des élus, industriels, salariés, riverains (comprenant des associations locales) et services de l’Etat, est associé à l’élaboration du PPRT, et émet un avis sur le projet de plan avant que ne soit lancée l’enquête publique.

Une réunion d’information préalable en CLIC, avant la prescription du PPRT, permet d’échanger sur le PPRT à venir.

Enfin, le grand public prend également part à la concertation sur le contenu des PPRT : des réunions publiques ou affichages peuvent être organisés.

Le schéma accessible en cliquant sur l'image ci-contre, présente les différentes étapes incontournables de l’élaboration du PPRT.

III - La séquence d’étude technique  : de la caractérisation des aléas et des enjeux à la finalisation de la séquence

Avant que ne soit lancée la prescription du PPRT, une étude préalable doit être menée par les services instructeurs de l’Etat, afin de déterminer le périmètre d’étude à partir des phénomènes dangereux issus des Etudes de Dangers fournis par les industriels.

3.1 - Analyse et la cartographie des aléas

La caractérisation des aléas est confiée au service de l’Inspection des Installations classées (DRIRE ou STIIIC). C’est un point de départ essentiel à l’élaboration du PPRT puisqu’elle permet de délimiter le périmètre d’étude.

L’analyse des aléas est élaborée à partir des études de dangers fournies par les exploitants qui permettent de recenser :

• les phénomènes dangereux possibles,
• leur probabilité de survenue, selon 5 classes de A à E ,
• l’intensité prévisible de leurs effets par type d’effets :

• les effets de surpression (suite par exemple à une explosion),
• les effets thermiques (suite par exemple à un incendie),
• les effets toxiques (suite par exemple à un dégagement de substances dangereuses pour l’homme),
• les effets de projection.

• la cinétique de l’événement (lente ou rapide).

Les modalités d’évaluation et de classement des probabilités d’occurrence, de l’intensité, de la cinétique sont définis dans l’arrêté du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d'occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation .

La cartographie des aléas se fait pour chaque type d’effets. Pour les phénomènes dangereux à cinétique lente, il s’agit de déterminer la courbe enveloppe. Pour les phénomènes dangereux à cinétique rapide, il s’agit d’attribuer des niveaux d’aléas.

Les phénomènes à cinétique lente laissent suffisamment de temps pour que les mesures prises dans le cadre des plans d’urgences assurent la mise à l’abri ou l’évacuation de la population. Ainsi, l’analyse de ces phénomènes établit des enveloppes d’effet qui seront prises en compte uniquement pour l’urbanisation future (éviter la densification de la population pour garder l’opérationnalité des plans de secours).

Pour les phénomènes dangereux à cinétique rapide, le cumul des probabilités des phénomènes en un point donné du territoire, croisé avec l’intensité des effets, permet d’attribuer, par type d’effet, un des 7 niveaux d’aléa définis réglementairement.

Le tableau accesible en cliquant sur l'image suivante, établit les correspondances entre niveau maximal intensité, probabilité et niveau d’aléa  :

C’est la traduction de ces niveaux d’aléas et des courbes enveloppe en cartes qui constitue la cartographie des aléas PPRT, illustrée dans l’exemple ci-après. (Cliquer sur la carte pour obtenir un agrandissement)

Source : Guide Méthodologique PPRT – MEDD
(logiciel SIGALEA â développé par l’INERIS)

Il doit y avoir au plus quatre cartes distinctes (une par type d’effets) élaborées à l’issue de cette étape.

3.2 - Analyse et cartographie des enjeux

Après avoir identifié le périmètre d'étude du PPRT, une analyse du territoire doit être menée afin de caractériser ce dernier Le PPRT vise à protéger les personnes. A cette fin, sont identifiés les éléments d'occupation du sol.

Cette démarche, instruite par la Direction Déprtementale de l'Equipement, est réalisée en étroite collaboration avec les communes concernées et gestionnaires de terrain.

Les enjeux incontournables identifiés dans cette étape sont :

• l’urbanisation existante dans le périmètre (zones industrielles, maisons individuelles, habitats collectifs),
• les Etablissements Recevant du Public (écoles, hôpital, grande surface),
• les infrastructures de transport (voies ferrées, routes, voies fluviales),
• les usages des espaces publics ouverts (stades, camping, marchés hebdomadaires),
• les ouvrages et équipements d’intérêt général (poste EDF, antenne de téléphonie mobile...).

Toutes ces données seront alors synthétisées dans la cartographie des enjeux, illustrée dans l’exemple ci-après. (Cliquer sur l'image pour l'agrandir)


Source : Guide Méthodologique PPRT – MEDD

En complément de ce recueil d’informations, l’évaluation du nombre d’habitants, d’emplois occupés, peut être intégrée à la cartographie des enjeux.

3.3 - Finalisation de la séquence d’étude technique

a) Superposition des aléas et des enjeux

La superposition des aléas et des enjeux est primordiale. Elle donne une représentation documentée du risque technologique sur le territoire. Elle constitue le fondement technique de toute la démarche d’élaboration du PPRT.

b) Plan de zonage brut

Le zonage brut s'aapuie sur ll’application de principes de réglementation, selon 4 niveaux présentés ci-après (cliquer pour agrandir).

c) Investigations complémentaires

Ce zonage brut peut également montrer la nécessité d’engager des investigations complémentaires de deux types :

• approche de la vulnérabilité (bâti existant) ,
• estimation foncière (en secteurs éventuels d’expropriation ou de délaissement possibles).

Ces investigations complémentaires ont vocation à apporter des éléments pertinents en vue de la phase de stratégie.
C’est à ce stade que la phase de stratégie PPRT peut débuter.

IV - La phase de stratégie PPRT 

C’est une des étapes les plus importantes de l’élaboration du PPRT puisqu’elle vise à faire des choix sur les orientations du plan par les différents acteurs concernés. Elle conduit à la mise en forme de principe de zonage et à l’identification des différentes solutions possibles :

• les choix de maîtrise de l’urbanisation future (règles de construction de toute nouvelle habitation ou extension, limitation des capacités d’accueil,…)
• des prescriptions techniques sur l’existant :
• mesures physiques sur le bâti, à la charge du propriétaire (3), et ne devant dépasser 10% de la valeur du bien,
• prescription sur les usages (aménagement des voies de circulation les plus fréquentées,…),
• la délimitation des secteurs d’expropriation et de délaissement possibles
• la mise en place de mesures supplémentaires de réduction du risque à la source, proposée par l’exploitant

Ces mesures sont une alternative aux mesures foncières (expropriation et délaissement) et prennent en compte notamment le rapport entre le coût des mesures envisagées et le gain en sécurité attendu.

La stratégie est l’occasion d’évaluer les différents montants de financement à prévoir entre l’exploitant, l’Etat et les collectivités pour la mise en œuvre des mesures foncières et supplémentaires du PPRT.

V - Approbation et mise en œuvre du PPRT

A l’issue des différentes étapes aussi bien techniques, administratives que stratégiques, le projet PPRT, éventuellement modifié suite à l’enquête publique, est approuvé par arrêté préfectoral. Il prend la forme d’un document réglementaire s’imposant à toute personne publique ou privée. Il revient alors à la commune d’annexer ce dernier au Plan Local d’Urbanisme en tant que servitude d'utilité publique.

5.1 - Contenu du PPRT

Le plan de prévention des risques technologiques comprend :

• une note de présentation,
• des documents graphiques faisant apparaître le périmètre d’exposition aux risques, les zones réglementées et les secteurs d’expropriation et de délaissement possibles,
• un règlement comportant, en tant que de besoin, pour chaque secteur :
• les mesures d’interdiction et les prescriptions,
• les servitudes d’utilité publique instituées,
• l’instauration du droit de délaissement ou du droit de préemption, de la mise en œuvre de l’expropriation,
• les mesures de protection et l’échéancier de mise en œuvre des mesures .
• les recommandations,
• éventuellement des informations complémentaires.

5.2 - Mise en œuvre

L’application du PPRT approuvé se traduit, au niveau de la réglementation en matière d’urbanisme, par :

• des mesures de publicité
• l’annexion du PPRT au Plan Local d’Urbanisme,
• la mise en œuvre des mesures foncières (expropriation et délaissement), de protection ou d’aménagement du territoire exposé,
• l’instruction des dossiers d’urbanisme (certificats d’urbanisme, permis de construire,…).

La mise en œuvre des mesures d’expropriation et délaissement ou de mesures supplémentaires de réduction du risque à la source nécessite au préalable la signature d’une convention de financement tripartite (Etat, exploitant, collectivités locales).
Dans le domaine de l’expropriation et du délaissement, il revient alors aux collectivités d’entreprendre les procédures correspondantes.
En ce qui concerne les mesures supplémentaires, il convient d’approuver le PPRT prescrit sans les prendre en compte (celles-ci sont néanmoins jointes au dossier mis à enquête publique).
Le PPRT approuvé est mis en révision afin de prendre en compte les mesures supplémentaires.

(1) Les installations SEVESO Seuil haut appartiennent à ce groupe.
Cf. fiche RT5 : Réglementation des ICPE

(2) Le périmètre d’étude est défini par l’arrêté de prescription du PPRT. Le périmètre d’exposition au risque correspondra au périmètre réglementé par le PPRT approuvé par arrêté préfectoral.

(3) Ces mesures ouvrent droit à un crédit d’impôts.